供排水領(lǐng)域PPP項目運營管理存在的問題與對策

摘 要：供排水領(lǐng)域具有民生性、公益性，其投資比較大、建設(shè)周期長、投資效益較低，一般都是由政府公共財政進行投資建設(shè)。但是，在目前各級政府財政負擔較重，財政支出壓力較大的情況下，通過運用 PPP 模式不但能夠減少政府財政壓力和投資風險，還能保證工程建設(shè)的質(zhì)量，使其更好的為公眾服務(wù)。因此，PPP項目在供排水領(lǐng)域的廣泛合作受到各級政府的青睞。本文通過對供排水領(lǐng)域PPP項目運營管理中存在的問題進行分析，并提出針對性對策建議，以期幫助給排水領(lǐng)域PPP項目健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；管理；問題；對策

一、PPP項目概述

PPP模式是政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。以達到各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念。

二、供排水領(lǐng)域采用PPP項目的重要意義

采用 PPP 模式引進企業(yè)加快區(qū)域供排水領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于當?shù)卣玫亟y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，便于統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化布局、整體推進，提高城鄉(xiāng)供排水的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、共享性與經(jīng)濟性，以安全、高效、經(jīng)濟、合理的城鄉(xiāng)一體供排水體系支持與保障農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（1）有利于平滑政府財政支出壓力

公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期資本性投入大，而通過 PPP 模式引入社會資本，可將建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為較長期限內(nèi)的分期支付，有利于平滑財政支付資金壓力、加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)能力。

（2）有利于優(yōu)化項目風險分配

PPP模式通過風險最優(yōu)分配的激勵約束機制，引入的專業(yè)化社會資本，負責融資、設(shè)計、建設(shè)和運營維護，統(tǒng)籌考慮項目的設(shè)計方案、建設(shè)質(zhì)量和后續(xù)運營維護成本，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下切實降低項目全生命周期的成本，提高自身收益水平。

（3）有利于轉(zhuǎn)變政府職能

PPP 模式要求政府在與社會資本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市場原則和簽訂合同，切實履行義務(wù)、承擔相應(yīng)風險；另一方面在加強項目規(guī)劃、篩選和評估的同時，通過建立和落實績效考核機制，加強對社會資本的監(jiān)管，切實保障民生工程的質(zhì)量和工期。

（4）有利于發(fā)揮人才技術(shù)優(yōu)勢

PPP 模式提倡“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，PPP 項目通過合同體系對社會資源進行優(yōu)化整合和合理授權(quán)，既發(fā)揮社會資本在投融資、設(shè)計建造、施工技術(shù)、運營管理上的高效率，又充分運用政策與法律依據(jù)進行全程監(jiān)管，充分發(fā)揮政府和社會資本的管理效能。

三、供排水PPP項目運營管理的現(xiàn)狀和存在的問題

近幾年以來，在國家政策引導(dǎo)下，各級政府對區(qū)域內(nèi)的資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行項目包裝，廣泛采用 PPP 模式進行融資招商，引進企業(yè)和民營資金參與建設(shè)，行業(yè)包括交通運輸、供排水領(lǐng)域、市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生教育事業(yè)等 20余個行業(yè)。根據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國各地有7000余個 PPP 模式的工程項目在合作運行。其中市政工程的項目最多，交通運輸、生態(tài)建設(shè)等項目其次，從數(shù)據(jù)中可以得知，PPP 項目的行業(yè)集中度很高，也能發(fā)現(xiàn) PPP 模式在供排水領(lǐng)域建設(shè)中的項目相對較少。根據(jù)國家項目統(tǒng)計顯示，在我國西部地區(qū)、邊遠山區(qū)的供排水建設(shè)中用到 PPP 模式的項目比較多。由于供排水領(lǐng)域的PPP項目都是民生項目，涉及千家萬戶，政策要求高，運營周期長，其建成后的運營和管理是關(guān)鍵。同時亦存在諸多問題。

（1）政策因素的影響

近年來由于政府在大力推廣 PPP項目，國家發(fā)改委和財政部都在積極的下發(fā)文件進行規(guī)范。但是由于兩部門的職責分工原因，在下發(fā)的文件中，出現(xiàn)了意見不一致甚至是沖突的地方，對諸如 PPP 的概念、操作流程、認定標準等都有著各自的解釋，很難使具體的執(zhí)行部門開展工作，增加了開展工作的難度。比如：財政部將 PPP 界定為一種在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期的合作關(guān)系。國家發(fā)改委將 PPP 界定為政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提供高效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險承擔及長期的合作關(guān)系。所以地方政府在執(zhí)行的時候就會出現(xiàn)很大的偏差。

（2）供排水領(lǐng)域 PPP項目操作不規(guī)范

在一些地區(qū)，相關(guān)部門在進行PPP 的實踐中出現(xiàn)了不規(guī)范、不合規(guī)的行為，從而影響了 PPP 的推廣，也增加了政府的投資風險。例如向社會資本承諾低于市場價格的水價、電價，使政府資金受到影響。當前，我國的水價是由市場決定的，而相關(guān)水力部門的行為不僅影響了市場的作用，還給政府帶來了一些風險。此外，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，經(jīng)常出現(xiàn)“重融資、輕運營”等現(xiàn)象，使設(shè)施在建成之后難以發(fā)揮出最大的作用，造成資源的浪費和資金的損失。供排水領(lǐng)域建設(shè)一般都是大型工程，如果也出現(xiàn)了類似的問題，不僅是財產(chǎn)的損失，還有可能威脅到人們?nèi)罕姷呢敭a(chǎn)安全。

（3）地方政府失信導(dǎo)致PPP項目運行難度增大

供排水領(lǐng)域的PPP項目，絕大多數(shù)都是采用的BOT模式（建設(shè)-運營—移交）、TOT模式（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）或者兩者相結(jié)合的方式。項目建設(shè)完成后，在運營管理過程中，投資方的投資收益，主要通過政府給的回報收回成本。但由于部分地方政府財政收入少，政府負債過大，財政支出困難，不能按時支付由政府應(yīng)承擔的費用，使企業(yè)的應(yīng)收賬款增大，導(dǎo)致社會資本方在項目運營管理中出現(xiàn)資金流轉(zhuǎn)困難、管理松懈、投資不到位，從而出現(xiàn)項目運營管理的風險。

（4）供排水領(lǐng)域PPP項目運營管理的風險承擔不明確

供排水領(lǐng)域的PPP項目，絕大多數(shù)都是涉及社會民生事業(yè)，在運營管理中由于使用者付費的問題，加之項目持續(xù)時間較長，項目中的設(shè)施設(shè)備涉及的維修更換等諸多問題在合同中規(guī)定不明確，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中合作雙方推諉扯皮，影響了項目的運營管理效果。

四、完善供排水PPP項目運營管理的對策建議

（1）慎選PPP項目

由于我國地大人多，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入欠債，導(dǎo)致很多地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是供排水領(lǐng)域的設(shè)施簡陋，處理設(shè)備落后，處理工藝和技術(shù)不先進，所以在確定PPP項目時，要考慮其可行性、統(tǒng)籌性，同時也要考慮地方政府財政承受能力，進行合理的規(guī)劃打包選擇PPP項目，才能取得理想的社會效益。

（2）規(guī)范項目合同規(guī)避企業(yè)風險

PPP項目合同 ，是政府方和社會資本方進行合作的根本依據(jù)，是PPP項目實施過程中最重要的法律文件之一，也是PPP合同體系的核心及基礎(chǔ)。一份好的PPP項目合同，能夠促使項目順利推進，并有助于實現(xiàn)雙方目標。項目交易是否清晰、回報機制是否合理等因素影響項目后續(xù)的運行效果，雙方應(yīng)積極溝通上述內(nèi)容，并合理設(shè)置合同條款，從而有效防范PPP項目風險。

（3）充分運用PPP規(guī)則合理分擔風險

PPP 項目中的風險種類較多并貫穿于項目整個壽命周期中的各階段：如項目融資、工程建設(shè)和項目運營以及項目移交等。為了在政府方和社會資本之間合理分配風險，明確合同當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保PPP 項目順利實施、實現(xiàn)雙方共贏，在項目實施前應(yīng)該充分運用情景分析法、財務(wù)數(shù)據(jù)法進行分析，將項目中政府方風險、市場風險等進行合理規(guī)避。

（4）合理制定回報機制分散投資風險

項目回報機制主要指社會資本取得投資回報的資金來源及其相應(yīng)的支付方式。PPP模式可以在一定程度上保證企業(yè)資本“有利可圖”。合理的投資回報率和回報方式，政府要根據(jù)財政的承受能力來決定，企業(yè)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到企業(yè)資本投入的。而采取PPP模式，政府可以給予企業(yè)投資者相應(yīng)的政策作為補償，從而很好的解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保等，從而降低企業(yè)的風險，同時提高企業(yè)資本參與PPP項目的積極性。

五、結(jié)束語

2014年是中國新PPP開元之年，2015年是中國新PPP突破之年，2016年是中國新PPP爭鳴之年，2017年是中國新PPP規(guī)范之年，2018年是中國新PPP精益之年，2019年是中國新PPP穩(wěn)定發(fā)展之年。從當前國際國內(nèi)形勢來看，在中美貿(mào)易摩擦呈現(xiàn)膠著狀態(tài)的背景下，中國更要主動走出去，廣交朋友，“一帶一路”更彰顯其重要性。PPP模式是“一帶一路”溝通、交流的重要工具，也是項目實施的重要載體。2019年是第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇舉辦之年，2019年境內(nèi)外PPP將進一步融會貫通，境外PPP項目會有實質(zhì)性突破。

參考文獻

[1]嚴華東，蔣松凱，張迪，等.PPP 模式應(yīng)用于水利工程的動機和政策建議[J].水利發(fā)展研究，2016.16（9）：11-15

[2]王延武，張大偉，趙鑫.關(guān)于加快推進政府與社會資本合作（PPP）模式的研究——以陜西省銅川市為例[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2016（18）：39-41+52

[3]王延武，張大偉，趙鑫.關(guān)于加快推進政府與社會資本合作（PPP）模式的研究——以陜西省銅川市為例[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2016（18）：39-41+52

作者簡介：陳曉娟（1980年2月21日——）女，學位：大專，職稱：中級會計師，單位：四川發(fā)展國潤環(huán)境投資有限公司，職務(wù)：財務(wù)負責人，研究方向：PPP項目運營管理。