探究中國成建制維和警隊的發展建設

呂成林

山東省青島市嶗山分局返嶺邊防派出所，山東 青島 266105

近年來，隨著聯合國維和任務區環境日趨復雜，聯合國維和行動在理論發展和行動實施層面都發生了巨大的變化，聯合國維和特派團對成建制維和警隊的需求越來越大，對能力的要求也越來越高。在中國大力支持聯合國維和行動的外交戰略背景下，成建制維和警隊的發展建設是一個值得研究的重要問題。

一、聯合國成建制維和警隊的的起源、現狀及發展趨勢

1999年，聯合國向正在進行的聯合國科索沃特派團和聯合國東帝汶過渡當局首次派遣了成建制維和警隊。在這兩個維和行動中，聯合國成建制維和警隊全權負責加強當地法制和應對威脅公共秩序的事件。聯合國成建制維和警隊的派遣數量從2000年的9支隊伍上升到2016年的71支隊伍，總人數接近10000人。①2018年10月，共有7772人的成建制維和警隊參與聯合國和平行動，其中，有592名女性警官，占總人數的7.6%，這一百分比是2009年成建制維和警隊中女性警官百分比的3倍。②截止2019年2月28日，聯合國共有14項維和行動正在進行，其中，有6項維和行動③派駐有成建制維和警隊，共有來自18個國家的成建制維和警隊7511人為維和事業努力工作。通過整理聯合國維和行動數據網站，筆者發現從2009年開始才有關于各個特派團中成建制維和警隊的詳細數據，之前每年的統計數據包含了維和單警和成建制維和警隊的數據，無法區分成建制維和警隊的數據。筆者選取了從2009年開始至2018年十年間，每一年截止12月31日當月的統計數據進行整理分析④，列表如下：

從這圖1、圖2、圖3中可以看出，派駐FPU的特派團數量、特派團FPU總人數以及特派團FPU來源國數量的趨勢大致相同，也就是說派駐成建制維和警隊的國家和隊員數量隨著派駐成建制維和警隊的特派團數量的變化而變化。從派駐成建制維和警隊的特派團數量趨勢圖上，可以看出，派駐成建制維和警隊的特派團在2014、2015、2016三年內有一個高峰，達到了8個特派團。從特派團成建制維和警隊總人數趨勢圖上看，在2015年特派團成建制維和警隊的總人數達到了一個高峰接近一萬人(9470人)，這是因為成立于2014年的中非共和國多層面綜合穩定團在2015年由2014年的985人上升到1641人，增長了66%。從成建制維和警隊出警國趨勢圖上看，自2014年以后，成建制維和警隊出警國從2013年的14個增加到了19個以上的高位。在這十年間全部參與成建制維和警隊出警的國家有印度、約旦、尼泊爾、尼日利亞、巴基斯坦、塞內加爾、孟加拉國、埃及、印度尼西亞9個國家，還有出警次數稍遜一些的中國、盧旺達和布基納法索等。我們可以稱這些國家在成建制維和警隊出警領域是老牌的“維和專業戶”，也有“維和后起之秀”，如布隆迪、喀麥隆和多寧等。幾乎沒有一個發達國家參與成建制維和警隊的出警任務，他們大多派遣維和警察培訓教官或者擔任警察崗位的中高級領導角色。當今時代，由美國等西方發達國家出錢、發展中國家出人的聯合國維和分工體制已經形成。⑥

聯合國成建制維和警隊未來發展趨勢，主要依據維和單警和成建制維和警隊最新的指導政策——聯合國維和警察戰略指導框架(Strategic Guidance Framework，簡稱戰略指導框架)。該指導框架于2013年12月被首次提出，其目的在于聯合國維和警察通過統一的、協調的措施提供公共安全、警察改革和支持東道國警察服務，以及能夠滿足更加復雜的具備專門技能和勝任力以應對當代維和需求和挑戰的招聘工作。戰略指導框架分三個層面、四個支柱、五個核心主題，從政策文件，行政、指揮、行動、能力建設等方面對聯合國成建制維和警隊進行全方位的指導和建設。

二、中國成建制維和警隊的發展歷程

2004年9月，我國向海地派出了中國維和史上首支成建制維和警隊，2010年5月從海地撤回，總共向海地派遣8支成建制維和警隊；2013年10月向利比里亞派遣成建制維和警隊，2018年4月該特派團關閉，中國成建制維和警隊也已經全部撤回，總共派遣了5支成建制維和警隊。2016年12月，經國務院和中央軍委批準，公安部常備維和警隊在山東省東營市掛牌成立，編配隊員300余人，下設防暴一隊、二隊。公安部于2000年成立了中國維和警察培訓中心，目前，已經探索出一套成熟的成建制維和警隊培訓模式，根據任務區的實際情況，突出實戰特點，開展為期兩個月9個專題的培訓課程，對于成建制維和警隊具備在任務區完成好各項任務發揮了重要作用。中國成建制維和警隊歷史上參加過多次重特大勤務及緊急情況處置，如海地特派團開展的新森林行動、萊卡行動，利比里亞特派團開展的GVL處突平暴行動、總統大選安保行動等。在這些行動中，中國成建制維和警隊表現突出，敢于擔當，都獲得了所屬特派團的高度認可，積累了豐富的維和經驗。按照“軍是軍，警是警，民是民”的改革要求，2019年1月1日，全國公安邊防、警衛部隊轉改官兵集體換裝入警，意味著三大公安現役部隊改制完成，全部退出現役。⑦經國務院和中央軍委批準公安部常備維和警隊也由公安邊防部隊劃歸公安部特勤局。中國成建制維和警隊一直由公安邊防部隊單獨組建的模式也必然發生改變，定將影響著這支隊伍未來的發展建設。

三、中國成建制維和警隊發展建設存在的短板

(一)警隊能力水平具有不穩定性

中國成建制維和警隊隊員在選拔過程中，主要采用“體驗式”、“輪換式”的選拔用人機制。每一支中國成建制維和警隊基本都是從不同省份的公安廳或者公安邊防總隊中選拔出來的新隊員，每一支警隊中“二維”或“三維”的前維和隊員很少，他們雖然經過了維和培訓中心為期三個月的培訓，但是，每一支警隊的能力水平都不同，加上前維和人員參與得少，維和經驗的傳遞和警隊能力水平的提高都很有限。另外，中國成建制維和警隊只參加過位于海地和利比里亞的兩個任務區，維和經歷和經驗比較片面和狹窄，不利于成建制維和警隊整體能力的穩定和長遠發展。

(二)警隊能力水平的提高缺少外圍支持

聯合國維和系統內中國籍中高層人員少，這里有國家層面推送的力度與及國家需求不大的原因，還有被推送的警官多數任職經歷單一，且在任職期間流動性低，與國際同行任職經歷的競爭力弱。在加拿大，皇家騎警每三年可以選擇換一個崗位。⑧在丹麥，警察每三年會換一個地方，因為丹麥警察需要接觸不同的工作領域，受多方面的教育，更換工作地點也是為了避免一個人在某一個地方待得時間太長而產生工作上的傲慢自滿情緒，同時避免腐敗。⑨

(三)部分崗位隊員存在勝任能力的短板

中國成建制維和警隊的中高級管理層人員(如政委、副隊長、分隊教導員等)大多是帶兵干部出身，都是知兵、懂兵的專家，對警隊日常管理和訓練了如指掌，是指揮和管理方面的精英，但是，多數人在外語及對外交往方面有所欠缺，在執行聯合任務或者參加相關會議的過程中，面對復雜的、瞬息萬變的形勢，溝通不暢會給警隊指揮與決策帶來極大的困難。另一部分偏技術崗位隊員，如醫務人員、水電工，包括語言隊員等，專業技術過硬，在軍事素質和警務技能方面偏弱。《政策》第30條規定：無論警隊總人數有多少，戰斗人員至少要達到85%，保障人員不能超過15%。按照160人的警隊只有不超過24名隊員歸于保障人員，這就需要部分技術人員也具備戰斗隊員的軍事素質和警務技能。從2019年2月28日的統計數據中還可以看出，聯合國6個派駐有成建制維和警隊的特派團中，只有兩個英語特派團，其余4個均為法語特派團，而中國成建制維和警隊法語人才缺口較大。這主要體現在兩個方面，一是法語口語不流利與寫作困難；二是法語人才的口語與當地的法語口語無法正常溝通，存在較大差異。

四、中國成建制維和警隊發展建設途徑

如何改變“體驗式”的維和模式，長期保持中國成建制維和警隊勝任能力的高水平狀態，讓國內警察參與聯合國維和行動生長的“土壤”更肥沃，更多地服務于國內公安改革及創新警務工作，是我國成建制維和警隊發展建設過程中亟需探索突破的瓶頸。

(一)從政策和理論方面筑牢警隊發展的根基

建議有關部門立法或制定相關規定明確維和行動啟動的條件、程序、保障、人員教育培訓、撫恤優待等相關事項。高心滿、韓增輝于2011年12月發表的《對維和警察權益保護法律制度的反思與重構》⑩從國際法和國內法層面研究警察權益保護的問題；盛紅生于2017年6月發表的《中國參與維和行動中與聯合國協調的法律問題》?、劉榮于2014年9月完成的碩士論文《聯合國維和行動法律問題研究》?研究了我軍參與聯合國維和行動的合法權益保障等等，這些專家、學者都對我國參與聯合國維和行動的法律問題進行了有益的探索，很有借鑒意義。雖然立法是一個漫長的過程，也存在現實的困難，但相關部門仍然需要繼續努力不斷推進。公安部、中國人民警察大學等部門及單位應當重視提升中國維和警察培訓中心的學術研究能力，聘用國內外中高級維和人才或一線“維和老兵”，加強維和論壇的舉辦和國際維和論壇的參與，充分利用各類國際維和機構、智庫及專家、學者等，緊盯聯合國維和警察的前沿問題，深化理論研究，將該中心打造成為亞洲一流的維和培訓中心，也為中國成建制維和警隊的發展建設創造“智力”條件。另一方面，積極宣傳研究成果和政策，形成向全球輸出思想和理念的能力，掌握在相關領域制定規則、話題和議程的話語權，與活躍在全球的西方專家、學者相匹敵，以主動、有效的方式影響世界。

(二)整合各方資源促進警隊的發展

中國成建制維和警隊參與聯合國維和行動從來不是“單打獨斗”，要將中國維和事業打造成國內國外維和一盤棋。在國內領導層面，建立一個強有力的維和協調指揮中心，國內維和領域的各部門或組織，如外交部、商務部、國防部維和辦公室、公安部維和警察領導小組及維和警察培訓中心等，與我駐東道國使領館、駐東道國的中國企業等，協商合作，共同發力，達到最大化的資源共享、最暢通的信息交流、最便利的互助互救的目標。在聯合國維和部門的領導層面，增加中高層領導在維和部門的任職。針對參加維和任務區少，經歷不夠豐富的情況，中國成建制維和警隊可以通過上海合作組織、瀾湄中心等組織，及一帶一路活動，在安全領域積極開展雙邊或者多邊合作，派駐常規的成建制維和警隊或者常備維和警隊參與演練、培訓、執勤、警衛及交流等活動或任務。在國內，常規的成建制維和警隊或者常備維和警隊可以參與諸如奧運會、冬奧會等大型活動的安保、警衛任務，在實戰中淬煉隊員的戰斗力，增長本領，積累經驗。

(三)探索多元化的警隊人才培養模式

現在公安邊防部隊已經成為歷史，未來中國成建制維和警隊隊員的選拔的問題凸顯出來，又或者，未來中國不再派遣成建制維和警隊參加聯合國維和行動，也不是沒有這個可能。?如果繼續派遣，警隊隊員從哪里選拔？從地域上來說，任務區的維和環境的執勤執法活動與國內的云南、西藏、新疆的執勤執法活動類似，可以采取部隊參與聯合國維和行動的“承包制”模式，如北部戰區承包派兵參加馬里多層面綜合穩定特派團，中部戰區承包派兵參加南蘇丹共和國特派團，西部戰區承包派兵參加剛果民主共和國穩定特派團和駐黎巴嫩臨時部隊，并由各自的部隊出兵輪換。對專業技術類隊員較難選拔的問題，是由國內警察本身的工作特點造成的，國內面對這些方面的需求都是花錢買服務，但在任務區無法花錢買服務，并要求警隊在這些方面做到自給自足。其中一個解決方案是，后勤保障人員則可以采取全國公安機關選拔抽調的形式，彌補省廳后勤人員的不足，確保保障有力。?另一個解決方案可以從公安系統以外招聘技術類人才，不過，這種方式存在人員管理困難、警務技能弱的問題。針對法語任務區的增多，除了在各公安院校中重視法語人才的培養以外，還要從地方高校挖掘法語隊員，在國家層面重視此類小語種人才的培養與儲備。對于這些技術要求高的人員，要提高對其選拔考核標準和準入門檻，從源頭上根本改善警隊能力的現狀。

五、總結

中國成建制維和警隊的未來發展建設之路任重而道遠，但在發展建設過程中，我們已經積累了相當優秀的經驗，如“三無記錄”(無違紀、無遣返、無戰斗傷亡)這一優異的成績。這些優秀的經驗是中國成建制維和警隊擁有自信的基礎，是中國成建制維和警隊向世界同行講述中國維和故事中的亮點，要通過輸出維和教員、培訓外籍成建制維和警隊隊員及參加維和警務交流等活動積極講述亮點故事。在涉及平民保護、軍警協同、情報、社區及女性隊員參與度等前沿熱點問題中，不僅是中國成建制維和警隊需要面對的難題，也是所有維和人員需要深入研究的課題，筆者也會在未來的學習過程中，持續關注，認真研究。

[ 注 釋 ]

①https： // police. un. org/ en/ formed-police-units-fpus[EB/OL].2019-3-27.

②https： // peacekeeping. un. org/ en/ un-police[EB/OL].2019-4-3.

③這6項維和行動的特派團分別是馬里多層面綜合穩定特派團(MINUSMA)、海地穩定特派團(MINUSTAH)、剛果民主共和國穩定特派團(MONUSCO)、達爾富爾混合行動(UNAMID)、南蘇丹共和國特派團(UNMISS)、中非共和國多層面綜合穩定團(MINUSCA).

④選取每年12月31日的統計數據只能代表這一年12月份的統計數據，而不是全年總人次.比如中國成建制維和警隊在2010年中旬撤出海地特派團，但在2010年12月31日的統計數據中就不會體現中國成建制維和警隊的140名隊員的數據.

⑤以上三個圖表均由筆者自制，數據來源于https： // peacekeeping. un. org/ en/ troop-and-police-contributors[EB/OL].2019-3-27.

⑥趙磊.冷戰后美國維和政策的演變及特征[J].美國研究，2011(4).

⑦http： // www. sohu. com/ a/ 286089527_120044796[EB/OL].2019-3-27.

⑧張敏嬌.警二代的情懷——專訪加拿大皇家騎警駐華警務聯絡官徐國揚[J].現代世界警察，2017.7.

⑨張敏嬌.語言是最強大的武器——專訪丹麥首任駐華警務聯絡官歐福德[J].現代世界警察，2017.5.

⑩高心滿，韓增輝.對維和警察權益保護法律制度的反思與重構[J].公安教育，2011.12.

?盛紅生.中國參與維和行動中與聯合國協調的法律問題[J].西安政治學院學報，2017.6.

?劉榮.聯合國維和行動法律問題研究——以為我軍參加維和行動提供有效法律支持與保障為導向[D].山東大學，2014.9.

?“很多國家，特別是西方國家對于派遣維和警察都有很強的針對性和目的性，如澳大利亞和新加坡主要向本區域內的維和任務區派遣維和警察；日本只派自衛隊參加聯合國維和行動，從不派遣維和警察；英、法、沒等國家更愿意向北約、歐盟等西方國家主導的政治組織、軍事組織派遣維和人員.”趙磊，高心滿，等.中國參與聯合國維持和平行動的前沿問題[M].時事出版社，2011，10：439.

?黃強.我國維和警隊建隊模式探析[J].武警學院學報，2018.11.