空氣質量、環境污染感知與地方政府環境治理評價

王玉君，韓冬臨

(1. 中國人民大學 社會學理論與方法研究中心，北京 100872；2.中國人民大學 國際關系學院 北京 100872)

一、引言

政府的績效評估一直是政府治理中的核心問題。上世紀80年代以來，隨著新公共管理運動的興起，各種治理的評估指標也越來越成為“再造政府”和提升政府效率的手段[1]。對中國而言，加強和完善公共部門績效評估,是提高公共部門管理績效的一個有效的途徑[2]。在政府的績效評估中，公眾對政府的評價，即個人的感知、 態度和對公共產品的評價，是其中重要的組成部分[3]。在新公共管理運動中，政府將公共服務的使用者作為顧客來對待，由他們對公共部門的治理進行評價[4]，因此公眾的評價也越來越重要，進而開展了一系列公眾對政府評價的實踐與研究。對政府的評價，既可以是整體對政府的評價，也可以是對政府不同職能的評價，而在政府的一系列職能中，環境保護是其中一項非常重要的職能。本文試圖以中國公眾對地方政府環境治理的評價為例，研究影響公眾對政府環保工作評價的因素和機制，以期為政府環境治理和其他公共部門的治理提供新的思路和相關的政策建議。

分析公眾對政府環境保護的評價具有非常現實的重要性。中國持續幾十年的經濟迅速增長，使中國在實現發展的同時也帶來了嚴重的環境問題，尤以空氣污染為重。在2014年“全球環境績效指數”(EPI)的排名中，中國位居176名，排倒數第三(共178個排名國家)，遠低于同等收入國家的平均水平[5]。大氣污染不僅對公眾的健康造成了巨大的威脅與損害，也對經濟、政治和社會產生了一系列深遠的影響。例如在北京的研究發現，北京市霧霾污染給居民帶來了嚴重的健康問題和巨大的社會健康成本[6]。2015年冬天霧霾頻襲北京，北京兩次啟動紅色預警應對。而近幾年，全國多地大范圍霧霾天氣的侵襲，已經引起了社會各界的廣泛關注，帶來公眾對政府環境治理的憂慮，并對中國現有的國家治理能力和治理方式都提出了考驗和挑戰[7]。因此，分析空氣污染對公眾政府評價的影響，對環境治理具有現實意義。更進一步的，之前研究發現，公眾對政府的支持關系到政府的政策實施[8]。在生態文明的建設過程中，政府的各類環境政策實施和執行同樣離不開公眾的支持。如果公眾對政府的治理越滿意，政府實施政策就越容易。

在政府評價的研究中，公眾對地方政府環境治理的評價屬于公眾對政府具體領域的評價，反映了公眾對政府政策的滿意度，也體現了公眾的政治支持。已有的研究發現公眾對政府環境治理評價是環境污染的客觀狀況和主觀感知以及個體因素和宏觀因素共同作用的結果[9-10]，但選取不同的工業污染指標，如二氧化硫排放量則未能發現其與政府環保工作評價的統計上相關的關系[10]，而環境問題嚴重性的主觀感知都與政府環保工作評價負相關。這些研究雖然指出了影響公眾對政府環保工作評價的因素，但對這些因素之間的關系以及這些因素對公眾政府環境治理評價產生影響的微觀機制或過程還少有討論。之前的相關研究也發現[12]，環境污染的主觀感知會驅動公眾采取更積極的私人環保行為，而體現為污染物排放的“硬指標”受到經濟發展水平的調節作用，在特定條件下才會對個人環保行為產生影響，而且環境污染主觀感知與客觀指標的關系以及主觀感知形成的機制還需進一步分析和討論。因此，本文的研究也具有理論層面的重要性。

本研究選取地方政府作為公眾環保工作評價主體，主要是因為地方政府是環境治理的主體。根據《環保法》的規定，地方政府對地方環境保護負總責。在現實的環境治理中，地方環保部門受地方政府的領導，是環保政策的具體執行者。對地方政府環保工作客觀績效的測量，我們選擇了空氣污染這一環境問題，因為相對于水污染、噪音污染、工業垃圾/生活垃圾污染以及食品污染等問題，空氣無處不在、對空氣污染的防護也非常有限，空氣污染也更容易在日常生活和工作中被公眾所感知和關注。因此，我們選取了空氣質量的客觀指標和公眾對空氣污染的主觀感知來測量地方政府的環境治理績效。

本文利用2013年全國綜合社會調查(CGSS)的環境模塊的數據和匹配的區縣層面的社會經濟指標和空氣污染數據，使用結構方程模型來分析環境治理績效的客觀指標、公眾對空氣污染嚴重程度的主觀感知以及公眾對地方政府環保工作評價之間的關系，特別是分析空氣污染影響公眾對地方政府環保工作評價的機制。我們的研究發現，客觀的空氣污染狀況通過影響人們對空氣污染的主觀感知來間接影響個體對地方政府環保工作的評價。

二、文獻回顧

(一)客觀績效與公眾評價

公眾對政府的評價是國家治理中重要的部分。不同的研究發現，影響公眾對政府評價存在多方面因素，其中，政府治理的客觀績效與公眾的主觀評價之間的關系，一直是爭論的焦點。換句話說，就是政府干的好，公眾是否就評價的好。對此，存在兩派截然不同的觀點。一方面，有觀點認為政府治理績效影響公眾評價，也就是說政府良好的公共服務有助于提升公眾的滿意度。這一觀點得到不少實證研究的支持。例如，在對美國警察服務進行的研究發現，警察服務績效即安全的天數與公眾滿意度存在正向關系[13]。在韓國首爾的研究也發現支持性的證據，公務服務的質量與公眾的滿意度存在正相關[14]。

另一方面，這一觀點也受到眾多理論和實證的挑戰，即政府治理的客觀績效與公眾的評價并不一致。理論上，公眾做出理性的判斷需要充分的信息，而公共服務的本質上是信息不對稱的。也就是說，只有公共服務的提供者，也就是政府，才掌握了公共服務投入和產出的充分信息，而公眾基本上沒有這樣的信息[15]。在沒有充分信息的基礎上，公眾不可能做出理性的判斷。Stipak[16]不僅認為公眾滿意度的調查無法準確反映政府的真實績效，而且認為主觀態度的分析過于復雜，因此難以準確反映現實。從方法角度分析，績效的分析本質上是因果關系的研究，即分析政府施政的結果，但是政策評估中難以采用實驗的設計排除其他因素的影響，因此分析結果的可靠性會大打折扣。Walle 和Bouckaert[17]還認為政府客觀績效與公眾對政府的滿意度之間沒有因果關系，并且用公眾評價和信任等主觀指標去分析政府的績效完全是“誤導”。

在實證層面，公眾的評價與真實的績效無關也得到了一些證據的支持。對于公眾主觀判斷的不足，美國阿拉巴馬城的一項調查發現，警察服務的真實質量和出警的次數與公眾感知的數量和質量完全無關[18]。Stipak[16]的研究發現，洛杉磯市對警察服務的調查顯示，一些客觀的指標，例如失竊物品的尋獲比例，與公眾對警察的評價完全無關。Kelly和Swindell[13]對美國地方政府的研究發現只有在部分領域，部分的客觀績效指標顯示與公眾的評價有關聯。

在環境治理領域，也發現政府的客觀績效(體現為現實污染水平)與公眾對政府環保工作的評價不一致。最典型的例子就是美國上個世紀60年代以后環境有了顯著的改善，但是公眾對環境污染的擔心卻不斷上升[19-20]。中國的研究也發現類似的情況。例如，2002-2012年，全國PM10污染有較大程度減輕，全國地級及以上城市PM10年平均濃度的平均值呈下降趨勢且降幅達41.5%[21]。但盧春天等人基于CGSS的調查數據發現，從2003年到2010年城市居民對地方政府環境保護工作的正向評價卻減少了[9]。

(二)環境污染感知

前面我們討論了客觀的環境質量對公眾政府環保工作評價的影響，但在個體層面，個人只有感知到政府環境治理的客觀績效，才會對其產生影響。而前述研究也發現了政府環境治理客觀績效的提升與公眾評價之間的不一致。因此，尋求其內在的原因成為進一步研究的關注點。本研究認為，其中一個重要的原因是，這些研究忽視了公眾對客觀治理績效的感知。客觀的治理績效需要被公眾感知，才能夠影響公眾對政府的評價。換而言之，政府評價的研究中，必須首先考慮公眾對政府服務的感知情況。在公眾評價的研究中，早期的研究已經發現公眾對服務質量的感知會影響公眾對服務的滿意度[22]。如果推廣到政府服務的領域，政府服務的質量感知會影響公眾的滿意度。在實證層面，研究往往采用結構方程的方法，認為公眾對政府服務質量的感知受到多方面因素的影響，而服務質量的感知也會影響公眾的滿意度[23]。

如果將政府滿意度的研究推廣到政府環境治理的評價，則需要考慮公眾的環境感知，即個體周圍的環境在人們頭腦中形成的映像以及這種映像被修改的過程。客觀的環境污染只有被公眾感知到，才能作為評判政府環境治理的依據。當然，公眾感知到的環境污染與現實的真實的環境污染程度并不一定一致，如果公眾對環境污染感知有誤，對地方政府的評價也會存在偏差。對環境感知一直存在大量研究，討論環境感知的影響因素以及環境感知對態度和行為的影響[24-25]。環境感知既包括對整體環境的評價，也包括對水、空氣質量等不同環境要素的評價[19-20]。在對空氣質量的感知研究中，早期研究關注客觀的指標對個人感知的影響，而之后的研究發現社會、政治和文化的因素也會影響公眾對環境污染的感知[20，25-28]。在空氣污染的研究中，雖然有研究發現輕微的空氣污染就可以被公眾感知到，但是公眾感知到污染受到了包括信息、區域與個人社會背景等一系列變量的影響[29]。在之前的研究中，公眾對環境污染的感知還包括空氣污染讀數、教育、年齡、收入、城鄉差異、生活質量以及族群[19，26，28]。如果關注公眾對環境問題帶來的風險，則是環境風險感知。類似的，環境風險感知的研究也發現環境的特征、個人的特征和社會文化因素會影響公眾的環境風險感知[30]。整體而言，環境污染的感知受到各種因素的影響。

雖然環境感知的研究早已有之，但卻沒有系統納入到公眾對政府環境治理評價的框架中。客觀的環境治理績效需要被公眾感知，才能更真切地影響公眾對政府環境治理的評價。

(三)其他因素

Walle和Bouckaert[17]指出，公眾對政府的評價必須同時考慮多方面的背景變量。而公眾對地方政府環境保護的評價，按伊斯頓[31-32]的觀點，是特定的政治支持，可以參照政治支持文獻中的背景變量來分析公眾對政府的評價。參考政治支持的研究，公眾對地方政府的環境治理的評價應該包括教育、收入、性別、年齡、環境知識、黨派、城鄉和普遍社會信任。首先，個人的社會經濟地位和政治價值觀與態度有著密切的聯系，不同的收入群體有不同的甚至是獨特的價值觀[33]。對政府評價的研究發現，低收入群體對服務的評價通常偏低[13，16]。在宏觀研究的路徑中，經濟增長會導致公眾對執政者的支持上升[34-35]，經濟下降會導致公眾的支持下降[36]。

再次，教育會對價值觀與態度產生多方面的影響。學校是政治社會化的重要場所，課本中體現的理念，會潛移默化的影響其讀者。教育也是政治理解力和政治認知的來源。高層次的教育也意味著高層次的政治理解和判斷力。之前的研究發現，教育往往與政府評價呈現負相關[16，37]，也有研究沒有發現與地方政府的評價相關[38]。

另外一個與認知相關的變量是個人的環境知識。環境知識包括關于自然環境及其主要生態系統的普遍性知識、概念和關系[39]從認知的角度看，公眾接受到得各種信息需要進行分析，而個人需要具備相應的信息與知識并作出理性分析和判斷。以往的研究也發現，環境知識對環境關心、環境意識和環境行為產生顯著的影響[40]。

性別也是影響公眾評價的一個變量。跨國的研究表明一般來說，男性的評價往往趨于正面[16]。年齡也會對績效評估產生影響，但影響結果不一致的結果[13，16，41-42]。此外，還必須考慮黨派和城鄉的差別。一般而言，黨員會更加正面地評價政府的治理。同樣城鄉差異在模型中需要進行控制。

三、研究設計

(一) 數據來源

本文研究的數據來自中國綜合社會調查(CGSS)2013年度的數據(1)http://www.cssod.org/index.php?r=site/article&id=42調查在全國一共抽取了100個縣(區)，加上北京、上海、天津、廣州、深圳5個大城市，作為初級抽樣單元。其中在每個抽中的縣(區)，隨機抽取4個居委會或村委會；在每個居委會或村委會又計劃調查25個家庭；在每個抽取的家庭，隨機抽取一人進行訪問。而在北京、上海、天津、廣州、深圳這5個大城市，一共抽取80個居委會；在每個居委會計劃調查25個家庭；在每個抽取的家庭，隨機抽取一人進行訪問。這樣，在全國一共調查480個村/居委會，每個村/居委會調查25個家 庭，每個家庭隨機調查1人。。CGSS是一個持續性的社會科學研究項目，2013年為中國綜合社會調查(CGSS)第二期(2010-2019)的第4次年度調查，也是CGSS自2003年開始以來的第10年。環境模塊II集中在問卷的第四部分。調查對象為中國大陸18歲及其以上的成年人，整個調查最終獲得有效樣本11438個。收入變量有部分缺失，我們采取了均值替代的方式；在去除其他變量相應信息缺失的觀測值之后，本研究的有效樣本為11343人。

本文還使用了被訪者所在區縣2012年的社會經濟和環境指標，其中經濟數據取自《中國區域經濟統計年鑒(2013)》，而相應環境數據大部分來自公眾環境研究中心的空氣質量數據(2)公眾環境研究中心[DB] http://www.ipe.org.cn/。，少部分來自作者收集的各地級市環保局的《環境質量公報》或該地級市所屬的省級環境公報數據。

(二)變量

本研究將個人對地方政府環保績效的評價作為因變量。問卷中詢問被訪者“您認為近五年來，您所在地區政府的環境保護工作做得怎么樣”，答案選項為：①片面注重經濟發展，忽視了環境保護工作；②重視不夠，環保投入不足；③雖盡了努力，但效果不佳；④盡了很大努力，有一定成效；⑤取得了很大的成績 ⑧說不清。CGSS2003調查也設置了同樣的問題，但該數據只調查了城市地區。我們對CGSS2003和2013的數據進行了比對，詳細結果見圖1。從城市數據的10年對比看，我們看到公眾對地方政府環保工作的總體積極評價呈下降趨勢，如認為政府“盡了很大努力，有一定成效”或“取得了很大的成績”比例分別從2003年的35.9%和11.9%下降到2013年的28.4%和6.7%，而公眾對地方政府環保工作的中性或消極評價呈上升趨勢，如認為地方政府“片面注重經濟發展，忽視了環境保護工作”的公眾比例從2003年的5.9%上升到2013年的11.2%。但從2002年到2012年10年間，全國環境質量如PM10指標有顯著提升[21]。另外根據國務院發展研究中心課題組2010年的報告[43]，在“十一五”期間，中國生態和環境變化態勢也是總體穩中向好。客觀環境質量和公眾對地方政府的環保工作評價的不一致使我們需要進一步去探究他們之間的聯系。2013年公眾對地方政府環保工作評價的城鄉合并數據和城市數據除了“說不清”的比例城市分值略低外，其他答案選項基本相近。最后在建模時，與盧春天和洪大用[10]一致，我們將“說不清”做了中性態度的假設，賦值為中間值“3”(3)我們也將“說不清”做了缺失處理，模型結果結論沒有變化。我們將定序變量處理為定距變量，這一處理方式被廣泛采用，結果并沒有明顯變化，如劉軍強，熊謀林，蘇陽. 經濟增長時期的國民幸福感——基于CGSS數據的追蹤研究[J]. 中國社會科學，2012(12):82-102+207-208。。

圖1 公眾對地方政府環保績效評價的10年對比(%)

我們選取了空氣質量的客觀指標和公眾對空氣污染的主觀感知來測量地方政府的環保績效。客觀的指標，我們選擇了可吸入顆粒物濃度指數(后文使用PM10)，并匹配了被訪者所在地區的pm10年平均濃度。我們采用PM10這一濃度指標出于理論和現實的考慮。理論層面，二氧化硫、二氧化氮、近地層臭氧和可吸入顆粒物都是主要的大氣污染物。已有研究發現可吸入顆粒物對身體的危害巨大，并且是影響中國空氣質量的首要污染物[44]。而且之前的研究發現，空氣污染體現為可吸入顆粒的積聚，非常容易被人群感知到[29]，并且已有研究也采用顆粒物作為空氣污染感知的自變量[28]。另外，以往多數研究常從工業污染角度選擇排放量或人均污染量指標，但相比濃度指標他們并不能被公眾在日常工作和生活中輕易感知，而且濃度指標與人們的健康也更息息相關。最后，從現實層面出發，PM10的監測在2006年就完成了對所有地級市的覆蓋，而細顆粒物(PM2.5)在2012年2月才被納入最新的《環境空氣質量標準》。鑒于環保部門對PM2.5的監測實行“分步走”的方案：2012年只覆蓋了全國的重點城市，要到2016年才能完成對所有地級市的覆蓋，因此，本文使用了被訪者所在地區2012年PM10年平均濃度指標來作為地方政府環保績效的客觀指標。從表2可以看出，125個區縣的PM10年平均濃度的均值為82微克/立方米，超過了國家2012年頒布的《環境空氣質量標準》的二級濃度限值(一級濃度限值年平均值=40微克/立方米；二級濃度限值年平均值=70微克/立方米)。

主觀的指標，我們選取了公眾對空氣污染的主觀感知測量，結合了問卷中受訪者對是否知道空氣污染這一環境問題，以及對空氣污染這一環境問題在其所在地區的嚴重程度的回答(其答案分別為“1 很嚴重”、“2 比較嚴重”、“3 不太嚴重”、“4 不嚴重”、“5 一般”、“6 沒關心/說不清”和“7 沒有該問題”)。為了分析的方便，我們對答案進行了反向賦值，合并了第6項和第7項，最后為“沒有該問題”=0、“一般”=1、“不嚴重”=2、“不太嚴重”=3、“比較嚴重”=4以及“很嚴重”=5。

環保知識采用一系列對環境問題認知的指標(4)這些題目包括，1. 汽車尾氣對人體健康不會造成威脅；2. 過量使用化肥農藥會導致環境破壞；3 . 含磷洗衣粉的使用不會造成水污染；4. 含氟冰箱的氟排放會成為破壞大氣臭氧層的因素；5. 酸雨的產生與燒煤沒有關系；6. 物種之間相互依存，一個物種的消失會產生連鎖反應；7. 空氣質量報告中，三級空氣質量意味著比一級空氣質量好；8. 單一品種的樹林更容易導致病蟲害；9. 水體污染報告中，Ⅴ(5)類水質意味著要比Ⅰ(1)類水質好；10. 大氣中二氧化碳成分的增加會成為氣候變暖的因素。，如果受訪者回答正確計1分，回答錯誤計0分，然后將每個指標的分值累加，從而獲得環境知識的分值(0-10)，高分值意味著受訪者具有更高的環境知識水平。其克隆巴赫系數為0.825，表明環境知識是一個高水平的可靠性指標。

囿于CGSS該年調查問卷的問題設計，社會信任變量我們選取了關于一般信任的測量，問卷中詢問被訪者是否認為社會上絕大多數人是可以信任的，答案為李克特量表，從“1 非常不同意” 到“5 非常同意”。另外對被訪者所在地區的經濟發展情況，我們匹配了《中國區域經濟統計年鑒(2013)》中2012年的區縣人均GDP指標。

我們還控制了被訪者的社會經濟人口變量。其中，教育變量采用線性測量方法，測量其接受學校教育的總年數。收入的數據來源于問卷中關于2012年個人總收入(包括工資、獎金、津貼、分紅等各項收入)的問題。在本研究中建模時，我們使用了虛擬變量，將收入從低到高分成三分位組，以低收入為參照群體，中高收入合并考察。黨員變量為虛擬變量(中共黨員=1，其他=0)。其他的變量還包括：年齡、性別(女性=1；男性=0)；調查地是城市或農村(城市= 1；農村=0 )。

具體變量的界定和描述參見表1。

表1 主要變量的描述性統計(N=11343)

(三)分析策略

因為被訪者對空氣污染嚴重程度的主觀感知可能受其個人社會人口變量(性別、年齡、教育程度和收入水平)、環保知識水平、對社會的一般信任、黨員身份以及當地客觀的空氣質量等因素影響，我們首先對個人的環境污染主觀感知進行多元線性回歸分析以便分辨出對其空氣污染主觀感知產生顯著影響的因素。然后我們對個人的地方政府環保績效評價相應進行多元線性回歸分析時，除了其他一系列變量，我們加入了個人的空氣質量主觀感知，看其是否對個人地方政府環保績效評價有顯著影響。如果個人的空氣質量主觀感知確實對政府環保績效評價產生顯著影響，我們使用結構方程模型，將個人空氣質量的主觀感知和個人對地方政府環保績效評價都作為因變量，同時個人空氣質量的主觀感知又作為中介變量對環保績效評價產生影響；在個人空氣質量的主觀感知作為因變量時，將之前多元線性回歸中通過顯著性檢驗的影響其主觀感知的因素放入該聯立方程；同時在個人地方政府環保績效評價方程中，所有變量都作為其影響因素放入該聯立方程。結構方程模型可以同時對多個因變量建模，檢驗模型的整體擬合度以及直接、間接和總效應[45]。通過該結構方程，我們可以檢驗各變量直接或通過主觀環境質量感知變量間接影響對地方政府環保工作的評價，并檢驗模型的整體擬合度以及各種直接、間接和總效應。

此時，我們也可以檢驗客觀環境指標(區縣pm10的年平均濃度)、個人環境質量的主觀感知和個人對地方政府環保工作評價之間的因果關系。客觀的環境指標可能會直接影響被訪者對地方政府環保工作的評價，空氣質量越好(區縣pm10的年平均濃度越低)，他們對政府環保工作的評價可能就越高；另外，客觀環境質量也可能會通過影響被訪者對空氣質量的主觀感知從而間接影響其環保評價。空氣質量越差，民眾所感知到的空氣污染可能就會越嚴重，從而會降低其對地方政府環保工作的評價。本文使用了Stata14.2對數據進行建模。

四、結果與分析

首先我們對個人空氣污染的主觀感知進行了多元線性回歸分析，發現除了年齡和黨員身份，其他個人社會經濟人口變量(性別、教育程度和收入水平)、環保知識水平、對社會的一般信任以及地方的客觀空氣質量都對被訪者空氣污染的主觀感知產生影響。而隨后我們對個人的地方政府環保績效評價進行的多元線性回歸也確實發現了被訪者的空氣質量主觀感知對個人的地方政府環保績效評價有顯著影響(5)個人空氣污染的主觀感知和個人的地方政府環保績效評價的多元回歸方程的結果再次沒有給出，如果讀者有需要可向作者索取。。因此我們進一步作了公眾對地方政府環保績效評價的結構方程模型。表2展示了影響公眾對地方政府環保工作評價的結構方程模型結果，其模型擬合結果非常好，標準化殘差均方根(SRMR)值為0.000，判定系數(CD)為0.24(6)因為在結構方程模型使用了基于區縣的聚類穩健標準誤，所以STATA軟件只給出了模型擬合的判定系數及標準化殘差均方根。。

從表2我們可以看出，公眾所感知的空氣污染越嚴重，他們對地方政府環保工作的評價就越低，這與之前的研究比較一致。而作為空氣質量客觀指標的PM10年平均濃度對公眾對地方政府環保工作的評價并沒有顯著的直接效應。其實我們之前對變量的描述時已經發現了兩者的不一致關系，雖然從2003到2013年這十年間環境的質量有了提升，但從城市數據的10年對比看公眾對地方政府環保工作的總體積極評價呈下降趨勢。表2也顯示了個人環保知識、社會信任、區縣人均GDP、被訪者年齡和黨員身份各因素對地方政府環保評價有顯著的直接效應。個人的環保知識對政府的評價工作有顯著的直接負效應，表明個人環保知識越高，他們對政府環保工作的評價就越低。這也不難理解，如果個人環保知識越高，就越可能認識到環境問題的重要性及其危害，對政府環境治理的要求就可能更嚴格，從而影響他們對政府環保工作的評價。正如所預測的，地區經濟增長會導致公眾對執政者的支持上升，體現在人均GDP越高的地區，公眾對地方政府工作的評價越高。年齡越大、對社會信任越高，他們對政府環保工作評價越高。黨員相比非黨員對地方政府環保工作評價高。但個人收入水平、性別、教育程度以及居住地類型對地方政府環保工作的評價沒有顯著的直接影響。

同時，結構方程結果也表明，區縣PM10年均濃度和區縣人均GDP、個人環保知識、對社會的一般信任、個人社會人口變量(收入、性別、教育年限)以及居住地類型這些變量對個人的空氣污染主觀感知都有顯著影響。區縣PM10年均濃度越高、個人環保知識越多、區縣人均GDP越高、教育程度越好、身為女性以及居住在城市，其主觀感知到的空氣污染越嚴重。這也不難理解，比如相比男性，女性更敏感、更易察覺到空氣的變化。而個人環保知識越多，則更容易認識到環境問題的重要性，也更容易感知空氣的質量。這些變量都直接或通過空氣污染的主觀感知間接影響其對地方政府環保工作評價。表3給出了這些變量對地方政府環保工作評價的直接、間接和總效應。

從結構方程結果我們也可以看出，雖然作為空氣質量客觀指標的區縣PM10年均濃度未能對地方政府環保評價產生直接影響，并且總效應不顯著，但其通過影響公眾的空氣污染主觀感知而間接影響公眾對地方政府環保工作的評分(間接效應在p<0.05下顯著)，亦即區縣PM10年均濃度越高，則人們主觀所感知到的空氣污染越嚴重，進而會降低公眾對地方政府環保工作的評價。當然我們也應看到，這種間接影響效應仍然比較弱：正如表2和表3所示，在其他條件不變的情況下，區縣PM10年均濃度每降低10微克/立方米，個人的空氣污染嚴重程度感知降低0.07分，進而提升對地方政府的環保工作評價約0.007分(-10*0.007*(-0.0958)=-0.0067)。客觀環境指標對主觀感知確實有影響，但如果客觀環境的改善沒有大的突破，人們的主觀環境感知也不會有大的變化，還不足以達到影響對環保工作評價的“閾值”。

同時，技術層面上， Rardo和Roman[46]在批評Barry和Kenny[47]中介效應的研究方法時曾指出，即使在自變量(X)和因變量(Y)沒有統計上顯著的關系時，X仍可能通過M(中介變量)對Y產生中介效應，比如存在效應相反的其他中介變量使得X和Y的關系不顯著。在我們的研究中，環境的客觀質量也可能通過公眾對環境改善的預期這一中介變量對政府環境治理評價產生影響。一方面，地方政府環境治理取得了一定的成效，客觀空氣質量得到了改善，從而通過對公眾空氣環境的主觀感知產生影響進而提高了公眾對地方政府環保工作的評價；但另一方面，雖然政府環境治理確實取得了成效，但其推動的實際環境質量的改善也許沒有達到公眾的預期，從這一影響路徑來看，可能公眾對政府環保工作的評價會下降。兩個影響路徑的作用可能會相互抵消，使得最終客觀環境質量對政府環保工作評價的總效應不顯著。當然也有可能有其他的中介變量，比如個人與政府打交道的經歷或政府信息公開的透明程度也可能影響公眾對政府的評價。但很可惜，我們的數據中并沒有公眾的預期這些變量。以上兩種解釋都表明，客觀環境指標很重要，但要通過影響對環境的主觀感知或其他因素進而影響對政府環保工作的評價，需要大力改善客觀環境質量以突破該“閾值”。

表2 公眾對地方政府環保工作評價的結構方程模型

注：*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001。

表3 自變量對地方政府環保工作評價的直接效應、間接效應和總效應

注：*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001。

五、結論與討論

本文的研究表明，提升客觀環境質量和改善公眾對環境污染的主觀感知都非常重要。客觀的環境污染雖然沒有直接影響公眾對地方政府環境治理的評價，但其通過影響公眾的環境污染主觀感知來間接影響公眾對政府環保工作的評價，當然要實現這一點，需要政府切實推進客觀環境的更大改善以突破對政府工作評價的“閾值”。我們的研究揭示了客觀的環境污染對公眾的地方政府環境治理評價產生影響的路徑，具有多方面的意義。

第一，要切實提高政府社會治理和服務的客觀能力，增進民生福祉。我們以地方政府環境治理為例，發現PM10年平均濃度確實會通過個人的環境污染感知間接影響公眾對地方政府環境保護工作的評價，這表明環境保護工作要切實做到實處，大力提升客觀環境質量。根據生態環境部公布的2017年《中國生態環境狀況公報》，PM2.5和PM10實現雙降：2017年，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物(PM10)平均濃度比2013年下降22.7%，京津冀、長三角、珠三角區域細顆粒物(PM2.5)平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，但改善還有很多進步的空間，仍有高達70.7%的地級及以上城市環境空氣質量超標。正如很多學者所解釋的，雖然政府在過去幾年環境治理方面取得了很大的成績，但他們與人民群眾的期盼還存有差距。這表明政府工作面臨的挑戰更大了，人們對美好生活的向往不斷提升，主觀判斷的標準也在提升，所以政府的工作還需要追上人民的需求，任重而道遠。

第二，檢驗工作的成效，最終還要由人民來檢驗，政府的工作需要加入對民眾主觀感受的調查和數據收集。實現人民對美好生活的向往是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的不懈追求。習近平總書記多次提出并強調“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”、“民心是最大的政治”，要聚焦“發展所需、基層所盼、民心所向”，增強人民的獲得感。那么，檢驗工作的成效，最終還要由人民來檢驗。近年來，環境污染問題引起公眾廣泛關注。政府環境治理績效究竟效果如何，群眾最有體會，最有發言權，要讓群眾真正具有獲得感。我們的研究發現，人們對環境污染的主觀感知非常重要，其對公眾政府環保工作的評價具有直接的影響，所以，政府的工作需要加入對民眾主觀感受的調查和數據收集，否則光埋頭苦干不知人民的感受也是白搭。當然，人民群眾是否滿意，他們的獲得感，也并不是空中樓閣，還是以真正客觀的環境治理實績為基礎的。

第三，政府評價是非常復雜的概念。最近十年來，公眾參與到地方政府的績效評估已成為公共管理聚焦的問題。現實中各地出現了大量的“公眾參與式”績效評價。例如杭州2005年開始的市直單位滿意度的萬人評選活動，南京萬人評議機關活動，青島將“民意指標”納入部門目標績效考核體系，并且通過問卷調查和計算機輔助電話調查實行等。對此，已有學者敏銳地指出，公眾往往缺乏對諸如消防、急救等特殊的公共服務親身體驗的機會，而政府管理的封閉性較強， 透明和公開性不足而因此難以做出評價[48]，所以政府還需要推進各類信息比如環境信息的公開。我們基于CGSS2013年的全國調查數據發現，雖然受制于各方面因素的影響，公眾的主觀評價可能無法直接反映真實的客觀政府治理績效，但我們的結構方程模型表明他們的評價并不是空中樓閣，也是以客觀環境治理實績為基礎的。

本文的不足之處，一是雖然基于數據可獲得性的現實層面的考慮以及濃度指標更容易被公眾在日常工作和生活中感知，我們以可吸入顆粒物(PM10)年均濃度為空氣質量的客觀指標，但環境空氣質量的指標更多元，以后的研究還需要考察多種環境指標的影響。二是我們的初步研究發現，客觀的環境污染只有被公眾感知到，才能作為評判政府環境治理的依據。如果公眾感知到的環境污染與現實的真實環境污染程度并不一致，對地方政府的評價也會存在偏差。干得好很重要，但只干得好還不行，還得讓公眾感知到你干的好。但為何公眾感受不到績效，還需要做進一步研究。人們對政府社會治理績效的主觀感知是一個社會建構的過程，除了客觀績效，社會、政治、信息和文化因素以及個人社會背景都會影響公眾對社會治理績效的感知，未來還需要對主觀感知社會建構的內在機制做進一步的研究。