公職人員政務處分法草案首次亮相

周群峰

政務處分法的制定，是監察法體系建設的重要組成部分。圖/視覺中國

8月22日，十三屆全國人大常委會第十二次會議召開，會上公職人員政務處分法草案首次提請審議。草案的主要內容包括總則，政務處分種類和適用，違法行為及其適用的處分，政務處分的程序，復審、復核、申訴以及法律責任等。

政務處分是國家監察機關針對所有行使公權力的公職人員，包括行政機關的工作人員、審判機關、檢察機關、事業單位以及基層群眾自治組織的管理人員，企業的管理人員和其他的行使公權力的公職人員所給予的紀律處分和懲戒。

中國監察學會常務理事、中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉告訴《中國新聞周刊》，國家監察法體系中不單純是國家監察法，還涉及四個方面的具體法律：監察委員會的組織法、程序法、監察官法和政務處分法。其中，因為涉及政務活動的法律后果，對職務違法違紀行為的具體認定等，政務處分法是國家監察體系中最為重要和最為迫切需要制定的一部法律。

覆蓋所有公職人員

政務處分是在國家監察體制改革背景下出現的產物。

2017年11月5日，新華社發表了一篇關于北京、山西、浙江三地監察體制改革試點成果的萬字長篇通訊。其中，提及三地均用“政務處分”代替“政紀處分”，并調整處分審批權限，依法對職務違法犯罪的公職人員作出處置。據報道，同年1至8月，這三地分別給予“政務處分”284人、1180人和951人。

這是“政務處分”這一概念，首次出現在關于紀檢監察部門的新聞報道中。

2018年3月20日，《中華人民共和國監察法》正式實施，其中明確規定，監察委員會“對違法的公職人員依法作出政務處分決定”。

這是“政務處分”首次以法律的形式明確下來。該法還明確了做出該處分的主體、處分的對象、相關懲戒手段等。

相關條文顯示，作出政務處分的主體是監察機關。對象包括所有行使公權力的公職人員，依據包括監察法、公務員法、法官法、檢察官法、行政機關公務員處分條例、事業單位工作人員處分暫行規定、公職人員政務處分暫行規定等法律法規。政務處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等懲戒手段。

政務處分包含所有公職人員就意味著，不僅包括公務員，國企管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員和其他依法履行公職的人員都將被覆蓋。

中國行政管理學會常務理事、中國政法大學行政管理研究所所長劉俊生告訴《中國新聞周刊》，目前，全國在編公務員數量約為800萬，人員來自黨政機構、工商聯等等，公職人員政務處分法草案落地后，覆蓋人員估計有幾千萬之多。

他表示，過去針對各類公職人員的處分比較分散，比如，公務員依據的是《公務員法》;事業單位人員依據的是有關事業單位人士管理條例中的紀律處分;國有企業也有相關的法律規定;村居兩委嚴格來說沒有明確的處分條例，相關依據來自《中華人民共和國村民委員會自治法》。公職人員政務處分法草案落地后，這些人員都將被覆蓋。

中國監察學會常務理事毛昭暉也表示，深化監察體制改革需要法治化推動。原來很多政務類的處分，分散在不同的規定里。比如，黨務、行政、國有企業等領域都有類似規定，現在通過這部法律，把它們整合完善起來。政務處分法的出臺，也能使監察法的相關處分更明確化、更具有可操作性。

政務處分≠政紀處分

在政務處分問世后，也意味著“年過古稀”的政紀處分將逐漸淡出歷史舞臺。這兩種處分，名稱上僅有一字之差，含義卻差別明顯。

政紀處分包含行政處分和黨的紀律處分兩個處分。政務處分與行政處分、黨紀處分也有明顯區別：

從主體看，做出政務處分的主體為各級監察機關;做出行政處分的主體為縣級以上人民政府的監察機關;做出黨紀處分的主體是各級黨委（黨組）和紀檢機關。

從處分對象看，政務處分針對所有行使公權力的公職人員;行政處分的對象為行政機關工作人員;黨紀處分的對象是違反黨紀應當受到黨紀責任追究的黨組織和黨員。

從處分方式看，行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種手段。黨紀處分措施包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍五種方式。國家監察法第四十五條規定，“監察機關根據監督、調查結果，對違法的公職人員作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。”這種差異，被輿論解讀為政務處分不僅包括上述六種方式，更留有法律解釋的空間。

政紀處分主要針對的還是行政機關工作人員、黨員。但是隨著時代的發展，管理公共事務的公職人員越來越多，相關門類也越來越復雜。在這種背景下，就會出現一些公職人員“法辦夠不著，黨紀不適用，政紀管不著”的尷尬情況。

有媒體舉例稱，在監察體制改革前，如果是非黨員的村干部違法違紀了，但情節又比較輕，這種情況下，處分起來就有些難度。

用黨紀？黨紀對非黨員沒有約束力，紀委不能處理。國法？但他們沒碰到刑法這條“紅線”，村委會不是國家行政機關，村組干部不由鄉鎮政府任命，也不是《行政監察法》規定的監察對象。

政務處分涵蓋了所有公職人員，包括了公辦的醫療、教育等單位中從事管理的人員。圖/IC

這樣就導致非黨員村干部既不屬于紀律審查范圍，又不屬于行政監察范圍。此外，不是黨員的編外人員等，要是出現類似情況，如何處分，也有難度。

政務處分問世后，因為覆蓋到所有公職人員，對上述人員就有了“用武之地”。

有輿論認為，公職人員政務處分法草案落地后，因為有了具體的政務處分，《公務員法》中規定的行政處分會被完全替代。

中國行政管理學會常務理事劉俊生對此予以否認。他告訴《中國新聞周刊》，《公務員法》和公職人員政務處分法草案中相關內容分屬兩套不同的處分體系，是兩種不同的處分，根據“同一個行為不兩罰”的原則，這兩個處分不會同時出現，也不存在一個取代另一個的說法。

“比如，如果是監察委查處的案子，就可能給予政務處分。如果是黨政機關查處的案子，就可能給予了紀律處分（行政處分）了。兩種處分不會同時出現。”

劉俊生表示，前者是針對公務員，后者是所有公職人員。前者的處分是相關黨政機關做出的，后者是相應的監察機關做出的，是監察系統獨自享有的一個處分權。處分的性質也不一樣，前者針對的是違紀處分，后者針對的違法行為。

中國監察學會常務理事毛昭暉告訴《中國新聞周刊》，政務處分法出臺后，將成為關于政務處分方面具有最高法律效力的專門法和特殊法。其他涉及政務處分的規范性文件，如果與之相抵觸，將以政務處分法為準。但這不說明，其他相關法律會失效。政務處分法也不能完全取代其他規范性文件的處分規定，因為不同領域具有特殊性，比如，涉及國有企業、事業單位、基層組織等領域的處分規定，不能完全被政務處分法替代。

8月22日，在十三屆全國人大常委會第十二次會議上，公職人員政務處分法草案首次提請審議。全國人大監察和司法委員會主任委員吳玉良稱，公職人員是中國特色社會主義事業的中堅力量。制定公職人員政務處分法，將憲法確立的堅持黨的領導的基本要求具體化、制度化、法律化，有利于強化對公職人員的管理和監督。