從PPP模式下看工程造價的管理措施

薛健

摘要：雖然在PPP模式下對于工程的流程管理較為嚴格，但在項目開展的過程中依然有實施工程造價控制的必要性。不管是哪種類型的項目，在施工過程中一定會存在風險，而為了規避這些風險，管理人員就需要制訂科學、合理的風險控制機制，而順利建立這個機制的基礎是有良好的工程造價管理措施。通過對國內的PPP項目現狀分析，總結出其中存在的造價管理方面的問題，并給出對應的對策，從而為PPP模式下的工程造價管理控制發展提供有參考價值的建議。

關鍵詞：PPP模式;工程造價;造價管理;造價控制

中圖分類號：TU723.3

文獻標識碼：A

DOI： 10.15913/j.cnki.kjycx.2019.10.048

PPP項目通常工程項目投資大、項目建設周期長、涉及內容繁多。和普通工程項目做對比可以明顯看出，PPP項目的修建難度要大很多，這使得PPP模式下的工程項目不確定性更高，修建質量更難保障。要解決這些問題，提高公路工程的質量和效率，需要抓住PPP模式的運營特點，有針對性地對工程項目進行管理和控制，確保建設過程中參與單位能各司其職、協調運作，促進項目順利完工，為項目參與者帶來最大化的效益。

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PPP模式的概念闡述

PPP模式是一種由政府部門和社會資本方按照規定的協議建設公共設施或者提供公共服務的合作關系。在這種模式中，參與的各方保持一種利益共享、風險共擔的狀態，因此在PPP模式下，不管是政府還是社會資本方，都需要對控制工程造價保持足夠的關注度。通常而言，社會資本方是PPP模式中的主體，政府單位則扮演輔助的角色，后者在項目開展中要利用前者在項目開發領域的專業知識以及豐富經驗作為推廣基點，提升項目建設的供給效率[1]。通俗講，PPP模式就是政府部門在項目開發中運用特許經營、產品購買、股權合作等各種方式方法讓社會資本進入項目的過程。而作為參與者，社會資本方也需要承擔項目設計、項目建設、項目運營、項目維護等重要工作，PPP模式的最終目的是實現多方盈利，社會資本方可以從中獲取資金回報，政府部門可以通過建設項目發展地方經濟、改善地方環境。

2 PPP模式下的造價管理控制工作原則

因為在PPP模式中涉及到的利益相關方眾多，且各相關方之間的利益糾葛也盤根錯節，十分復雜，所以工作人員在針對工程項目的造價管理控制時首先要將項目參與方之間的利益關系梳理清楚，明確其中的主體，并以此對工作流程展開對應的編制，整合參與各方的利益點，在展開有效的項目合作之余彼此還能起到制約對方行為舉止的作用。值得注意的是，在PPP模式中，很多人會將其與傳統的政府融資模式混淆，但二者存在本質的區別，具體的情況如表1所示。

從表1可知，在PPP模式中，造價管理的主體以及核心在于社會資本方，因此政府在展開項目的造價管控至少要明確以下兩個原則。

2.1 避免資本方的雙重身份對政府工作帶來的影響

在PPP模式中，社會資本方具有雙重身份，一個是工程項目的投資人，另一個是負責監督工程造價控制情況的監督者，這兩個身份在項目開發流程中都占有相當重要的地位，因此政府需要格外注意社會資本方利用自己的二重身份對政府的工作造成影響。

2.2 管理人員要確保相關措施不阻礙項目進度

在PPP模式中，政府雖然也有出資，并在PPP項目中擁有一定的股份，但公司的控股者是作為項目投資人的社會資本方。從表1也能明顯看出，在PPP項目中融資的主體已經由政府變成了社會資本方，融資成本的多少，也將直接取決于社會資本方自己的融資能力，這種情況社會資本方無疑是建設工程，特別是與融資息息相關是工程項目造價中的主導者。而鑒于PPP項目的結構模式帶來的這種特殊局面，管理層需要將造價控制進行仔細區分，政府所具備的工程項目造價監管和建設單位PPP項目的造價管控需要作為兩個不同的管理體系區分對待，彼此之間的工作不能形成交叉、覆蓋、替代或者阻礙，政府部門和工程建設單位的造價管控要各自處理好自己面對的資金問題，共同為整體項目的效益服務，這樣才能讓PPP項目的造價管控工作順利落實。

3 PPP模式下造價管控的目標與要求 在PPP模式中，有兩個目標是造價管控需要完成同時且必須完成的，具體介紹如下。

3.1 對財務的潤滑作用

造價管控需要增強財務的穩健性，減輕工程項目投資方所受到的債務壓力。和傳統的政府融資項目相比，PPP模式下的工程項目由于有私營機構的加入，融資構成更加復雜，如果管控工作能順利實施，則政府和投資方的財政預算以及擴張債務的壓力都大大減輕，對于項目中的各方而言，節省的資金也能幫助他們開發更多的工程項目，比如政府可以在管轄區域內開發更多的公共設施項目，企業能夠用這筆節省下來的資金穩固自己的“資金池”，增強自身的抗風險能力。但是如果管控工作出現失誤，那么投資方的財務壓力就會大幅度提高，政府和投資方需要在短期內籌集大量資金，自身的地方債務風險壓力陡增[2]。

3.2 提高設施的服務質量

在PPP項目中，政府承擔的風險較多，財政支出壓力較大。從長期發展來看，政府付費的支付壓力會逐漸增大，再加上地方政府部門把關不嚴，缺少執行力，這樣就會進一步加大支出的壓力。在一定程度上，如此操作會加重政府的債務負擔，影響設施的資源投入和維護，并最終對設施提供的社會服務質量造成影響。此外，從實施階段與落地率來分析，執行階段項目數量與落地數量較低，社會資本方面主要是負責社會資本的資金投入，全面協助政府部門進行管理與運營監督，并為市政建設提供技術與管理經驗的支持，因為私營機構的經濟效益和工程造價存在直接的聯系，因此如何提高設施的服務質量，保證現金的流穩定，降低合作模式中存在的風險就成為管理層要特別管理和嚴肅對待的內容[3]。在PPP模式中，只有將造價管控的措施細節規劃全面，才能提高服務質量，實現政府和社會投資方的雙贏。

4 PPP模式下的工程造價控制與管理

4.1 工程造價在準備階段的管理措施

從PPP項目的融資結構不難看出，私營企業不僅是項目的參與者，同時也是資金的主要提供者，這就要求工程造價的管理措施需要同時滿足多方的利益。所以在PPP項目的工程造價過程中，管理者首先要做的就是擯棄傳統造價方式。項目的所有計算過程都必須建立在實際的資金投資情況上，管理者需要根據工程的設計方案對項目資金進行合理編制。在PPP模式下，工程造價的控制方向和內容更注重于造價的設計和定額估算方面，作為參與者之一的政府在項目開發過程中要學會調整自身的管理觀念，放棄自己作為項目造價主導者的身份，而以一種項目參與者的視角來看待和參與項目的發展。

因為工程項目是社會資本與政府相互合作的，因此在政策出臺之后，就代表與地方政府的脫離，并且也能夠滿足市場化的改革需求，其能夠實現對法人治理結構的建立健全，能夠滿足制度市場化運營的需求，并且也不需要政府承擔債務的國有企業，其本身就屬于社會資本，從而在PPP項目之中使用，其本身就屬于企業債。這種債務分配的目的是為了解決原本風險偏大、社會資本不愿意投入等困難，并且還可以發揮國有資本的作用。因此，對于市政工程而言，可以為國有企業信用背書，然后通過社會資本的引入來設置SPV公司，從而共同承擔風險[4]。PPP模式下的流程展現為政府授權部門一股票投資/特許經營一SPV項目公司，SPV項目公司從社會投資者以及金融機構處獲得股權投資和貸款協議/證券協議，SPV項目公司和建設承包商以及運營商簽訂建設合同與運營合同。管理層在進行造價的定額估算時，需要建立正確流程框架，然后將投資方各自需要在工程承擔的風險明確，以此在滿足市場運行規律的前提下，達到國家的工程定額標準，從而體現各個投資方的共同利益。PPP項目的造價費控流程如圖1所示。

4.2 工程造價在投標階段的管理措施

投標是PPP項目中比較重要的一個階段，通常而言，應當將這一目標的控制內容分成兩個方面，一方面在于中標單位，PPP項目中中標單位和工程造價預算的關系十分密切，如果造價過高，則投資方在該項目中獲取到的經濟收益會大大降低，而如果造價過低，則會對工程的質量帶來負面的影響。所以在招標時，投標企業自身的項目開發經驗，給出的造價方案就成為重要的審核目標。管理人員要對方案進行仔細審查，判斷方案的可行性，確定所選方案篩既能發揮出公共部門的職能，同時也可以使投資方的權益和工程的質量得到保障[5]。

另一個方面是投資引入，國內的PPP項目和國外的PPP項目存在很大的不同，最顯著的特點是國外的Private -定是私人資本，而國內的Private卻有可能是央企或者國企，PPP項目的本意在于引導民間資本流入，從而減輕政府的債務壓力，但如果Private的位置基本由國企或者央企擔任，這相當于資金的源頭依然由政府承擔，這種政府或者政府相關機構干預的因素也是國內PPP項目大面積遇冷的原因，國企、央企和政府關聯較深，出現項目糾紛不容易區分責任，沒有民間資金的流入，政府的壓力過大，難以保證項目的順利完工。比如2018年，新疆宣布境類的PPP項目大面積停工，地方政府一次性虧損900億資金。產生這么大的損失很大一部分原因就是Private內的社會資本方過少，央企或者國企本身的資金來源又主要依靠政府，因此當項目出現問題時，政府成為了項目的實際責任者。因此在投標階段的造價管理中，Private必須要多引人民間企業，減少央企或者國企的參與，確定民間資本方的主導地位，這樣才能最大化分攤風險，減少各方在PPP項目中可能遭受的損失。

4.3 工程造價在設計階段的管理措施

如何設計項目融資的PPP模式是造價管控工作中一個不應該忽視也不能被忽視的問題，一個總投資上百億元的超大型準經營性項目，如城市軌道交通，這種項目的資源投入巨大，同時回收期非常長，如果只是借助票款收入來獲取利潤，那么項目的參與者根本沒辦法收回全部投資。

所以，要解決其中的難題，保障投資方收回自己的成本并且實現盈利，那么管控人員就要采用結構化的融資技術，把項目進行適當分割然后組合，從而創設出一種復合的投融資模式。對于各方融資，管控人員可以將公私合作制與投融資建設互相組合，實現雙向投資建設。來看這個城市軌道交通PPP項目，根據項目的公共設施性質可以將它分成土建工程和設施工程兩部分，前者占總投資的70%，可以使用投融資建設的方式簽訂《投資建設合同》，然后創設獨資的項目公司，在這一部分建設完工后，政府在三年或者五年內進行回購并提供相應的回購擔保。后者包括車輛以及自動售檢票系統等一系列機電設備，和前者相比，這部分的投資占比較少，因此政府可以和投資方按對應的比例出資，建立一個特許經營公司來完成這一部分的投資建設。

4.4 工程造價在施工階段的控制措施

在PPP項目的工程施工階段，造價的管控內容涉及到后續融資、財務管理以及合同三方面。后續融資是這三個方面中首先要注意的一個方面，因為PPP模式是多方融資，投資方數量很大。上述提到PPP項目的一大特點是它的周期長，因此在工程施工階段需要不斷開展融資活動，確保資金及時到位。管理人員所要做的是根據市場的價格變動還有實際建設情況調整項目工程的造價預算，讓后續資金的投入盡可能合理。管控人員需要對工程施工階段的財務管理保持重視，對財務會計的執行流程嚴肅對待，抓住其中的細節，確保財務管理能夠科學、規范。財務管理作為貫穿整個施工階段的工作應當和后續融資同時進行，并在實際執行中和后者保持聯系。而最后一項需要注意的地方在于項目的合同，合同要確定合法性，防止遭遇合同陷阱，對于項目的開工、場地使用，合同里都要明確，在PPP項目中經常遭遇一種情況，項目部已經人住，卻因為執政單位沒有給予施工許可，同時用地談判沒有落實，進場人員長期處于待工狀態，造成資源的大量浪費，因此在施工階段，合同作為最后的管控工序一定要認真審查，從而給項目提供最穩定的保障。

5 結語

綜上所述，PPP模式作為一種公私合營項目，具有風險小、債務壓力低、效益穩定等優點，但如果缺少良好的造價管控措施，這些優點也很難在項目開發中表現出來，甚至會加重項目投資方的壓力，對其財政形成負擔。為此，造價管控工作必須作為PPP項目中的一項重要工作內容嚴肅對待，并貫穿始終，如此，項目的投資者、參與者才能從其中實現盈利，并達成雙贏的局面。

參考文獻：

[1]張梓筠，李琴.PPP項目工程造價管理存在的問題及應對[J].城市建設理論研究（電子版），2018（ 17）：39.

[2]羅侃，姜美琴.PPP項目工程造價的動態管理與控制[JI門窗，2018 （5）： 13.

[3]黃俊杰.BIM技術在PPP項目識別階段造價管理中的應用研究[J].北京建筑大學，2018 （7）： 33.

[4]陳穎，林清波.PPP項目模式下建設工程造價控制與管理[J].工程造價管理，2018 （4）：8.

[5]胡青華.淺談PPP模式下公路工程造價的管控方式[J].技術與市場，2018 （4）： 22.