激活城鄉兩端資源的鄉村振興舉措探析

楊曉優

摘要：在普遍的鄉村振興熱潮中，抓住關鍵路徑和關鍵突破口是最重的。城鄉融合是當前我國鄉村振興的關鍵路徑，由此決定鄉村振興關鍵突破口是激活城鄉兩端資源。激活城鄉兩端資源的鄉村振興舉措主要有三：一是因地制宜全面加強鄉村公共產品供給激活;二是因地制宜創新鄉村資源基本經濟制度激活;三是著力優化鄉村營商環境激活。

Abstract： In the popular rural revitalization boom， it is the heaviest to seize the critical path and key breakthroughs. Urban-rural integration is the key path for the revitalization of rural areas in China. The key breakthrough for rural revitalization is to activate urban and rural resources. There are three main rural revitalization measures to activate urban and rural resources： the first is to comprehensively strengthen the activation of rural public goods supply according to local conditions; the second is to activate the basic economic system of rural resources according to local conditions; the third is to optimize the activation of rural business environment.

關鍵詞：鄉村振興;關鍵突破口;激活;城鄉兩端資源

Keywords： rural revitalization;key breakthrough;activation;urban and rural resources

中圖分類號：F207? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）21-0021-04

0? 引言

當前，鄉村振興正在全國農村如火如荼地展開，但在普遍的鄉村振興熱潮中，尤其需要有冷靜的理性思考，抓住關鍵路徑和關鍵突破口才是最重要的。因為，鄉村振興路徑有多條。但關鍵路徑只有一條——城鄉融合，由此決定關鍵突破口也只有一個——激活城鄉兩端資源。

1? 城鄉融合是當前我國鄉村振興的關鍵路徑

一切戰略目標都是久遠高大的，其實現路徑往往有多條，但其中總有一條是最關鍵的，即項目計劃中所有路徑都必須經過的最長的一套路徑。通俗點說，關鍵路徑是最長且必經的路徑，只有保證它做完了，才能保證項目做完。城鄉融合就是當前我國實現鄉村振興戰略目標的關鍵路徑。

1.1 城鄉融合是黨的十九大報告關于鄉村振興戰略中最關鍵的基本路徑

黨的十九大報告在關于“實施鄉村振興戰略“的論述中明確指出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。這就是關于路徑措施方面的，而且是最關鍵的基本路徑——城鄉融合。因為，鄉村振興路徑有很多，尤其是我們這樣一個發展極端不平衡的國度，各個鄉村的具體情況千差萬別，報告中不可能一一列舉，只能從千差萬別的具體路徑中抽象出最關鍵的基本路徑——城鄉融合。這也是所有鄉村振興都必須走的必然路徑。

1.2 城鄉融合是我國鄉村振興必走的七路之首

在2018年召開的深入貫徹鄉村振興戰略精神的中央農村工作會議上，不僅明確提出要“走中國特色社會主義鄉村振興道路”，而且還系統闡述鄉村振興必須走的“七之路”，而七路之首就是“必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”。更重要的是對城鄉融合之路詳細闡述了兩個方面：一是明確重點是鄉村，即明確“要堅持以工補農、以城帶鄉，把公共基礎設施建設的重點放在農村，推動農村基礎設施建設提檔升級，優先發展農村教育事業，促進農村勞動力轉移就業和農民增收，加強農村社會保障體系建設，推進健康鄉村建設，持續改善農村人居環境，”二是明確要全面城鄉融合，即要“逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，讓符合條件的農業轉移人口在城市落戶定居，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系?！?/p>

1.3 城鄉融合是當前我國城市化進入中后期階段的必然選擇

城鄉融合，是人類社會發展和進步的必然趨勢，是城市化進入中后期階段的必由之路。早在19世紀中期，馬克思、恩格斯就揭示出在人類社會發展進程中，城鄉關系一般要經歷由“一體”到“分離”到“聯系”最終到“融合”的過程?？v觀發達國家城鄉關系演變的一般規律，大體就是沿著鄉村孕育城市——城鄉分離——城市統治和剝奪鄉村——城鄉對立——城市輻射鄉村——城市反哺鄉村——鄉村對城市產生逆輻射——城鄉互助融合，最終走向一體化。與之對應的城市化過程大致經歷“s”形曲線三階段：城市化水平在30%以下的初始城市孕育分離階段是緩慢發展的“s”形曲線底部;當城市化水平達到30%以后，就進入中期城市快速發展的“s”形曲線腰部：城市開始統治和剝奪鄉村進而導致城鄉對立，城市人口短時間內快速突破50%，然后進入中后期的城鄉聯系趨向一體融合階段，城市對鄉村的輻射作用快速增強，帶動鄉村也適度快速發展，再進而鄉村也逆輻射城市;當城市化水平達到70%時，就進入后期的城鄉互助融合實現并最終走向一體的相對穩定發展階段，即“s”形曲線頂部。發達國家城市化水平早在1950年就超過50%，1990年已達75%，早已進入城鄉融合一體時代。

我國城市化率于1999年超過30%，迅即開啟了我國城市化的快速發展階段，僅8年后的2007年城市化率就達到了45.9%，飛奔50%。2008年黨的十七屆三中全會明確指出“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期?！边@意味著我國城鄉關系開始朝融合方向發展。2010年城鄉一體化在我國全面推開，年末城鎮化率達49.68%，接近50%，可以說我國城市化正式進入中后期的城鄉一體融合發展階段。2017年我國總體城鎮化率高達58.52%，接近60%，其中，很多大中城市早已超過70%，其城市化開始進入后期的城鄉融合階段。但我國城鄉差距依然很大。由此，黨的十九大首次提出了促進城鄉融合要補短板的“鄉村振興戰略”，而且明確提出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”?？梢姡青l融合是我國城市化進入中后期階段鄉村振興的必然選擇。

2? 城鄉融合關鍵路徑決定了鄉村振興關鍵突破口是激活城鄉兩端資源

2.1 城鄉融合的本質決定了鄉村振興關鍵突破口是激活城鄉兩端資源

所謂城鄉融合，就是結合城市和鄉村生產生活方式的優點而避免二者的偏頗和缺點最終形成彼此不可分割的共同體。即城鄉融合的本質是城鄉一體共同發展。鄉村振興要走城鄉融合之路，就是要把城鄉當作一個整體從城鄉兩端想辦法。而振興發展靠的是各種要素資源的激活和聚集。因此，鄉村振興的關鍵突破口就是要激活城鄉兩端資源：一方面，鄉村振興首先是要激活鄉村自身內在要素資源的活力，即把內在資源變資本。因為，內因是關鍵，它是鄉村振興的內在根據，決定著鄉村振興的基本趨向。另一方面，由于鄉村落后，不僅單靠自身的力量很難趕上發達的城市，而且要激活鄉村內在資源的活力也需城市先進要素的外在刺激和誘導。與此同時，城市及城市居民的高質量發展也需要鄉村高質量發展與之配套。因此，從某種意義上說，激活城市要素資源支持鄉村振興具有更加重要的意義。

2.2 當前城鄉融合的重點決定了鄉村振興突破口是激活城鄉兩端資源

鄉村振興戰略的首次提出，不僅標志著我國城鄉關系進入以鄉村為重點的農業農村優先發展新時期，而且也意味著當前我國城鄉融合發展的重點也轉入到了鄉村，并在2018年中央農村工作會議上作了明確闡述。這也決定了新時期鄉村振興的關鍵突破口是激活城鄉兩端資源。一方面，落后的鄉村必須得到優先重點發展，這是鄉村振興的基本原則。因此，鄉村振興必須以率先激活鄉村資源作為突破口;另一方面，以鄉村為重點的城鄉融合發展之路必須激活城市資源支持鄉村振興，才能使鄉村真正得到優先和重點發展，加快把鄉村這塊短板補起來。因此，激活城市資源下鄉也是重要突破口。

3? 激活城鄉兩端資源的鄉村振興舉措

3.1 因地制宜全面加強鄉村公共產品供給激活

這是激活城鄉兩端資源促進鄉村振興的前提。一方面，在市場經濟條件下，鄉村振興所需的社會化商品大生產，必須要以政府相對均等化提供基本的公共交通、水、電、通信和文教衛體等基礎設施及其相應的服務為前提;另一方面，由于過去我國政府長期實施的優先城市和工業的城鄉二元制度安排，造成大部分鄉村尤其是邊遠地方的鄉村公共交通、水電、通信、農田水利和文教衛體等基礎設施及其服務與社會保障都遠遠落后于城市，盡管通過近些年的新農村建設和扶貧措施已有較大改善，但至今仍然是阻礙鄉村社會經濟發展的硬傷。不僅無法吸引城市資源下鄉，而且更重要的是鄉村固定性資源的內在價值很難被發現，而可流動性資源卻不斷往外流。因此，在實施鄉村振興戰略過程中，各級政府首先應當做要的就是因地制宜全面地持續地加大鄉村公共產品的提供力度，并逐步建立和完善其供給制度，推動鄉村公共產品提檔升級。

3.1.1 因地制宜全面建設省域城鄉一體化鄉村快速公共交通條件

目前制約鄉村振興的最首要的問題是城鄉聯系的基本紐帶——鄉村公共交通條件落后。盡管進入21世紀以來國家有村村通公路工程，但不僅這并沒用被廣大地方干部所充分認識，相關配套制度遲遲沒跟上來，而且隨著近年各地政府高度重視城市交通所帶來的城市快速交通的飛速發展，鄉村快速交通的缺少問題日益突出。即使是發達地區基本解決了城市內部和各大中小城市之間1小時快速交通，但恰恰就是最后的城鄉直接聯系紐帶——縣城與各鄉鎮之間的快速交通尚未引起足夠重視。因此，省政府作為落實鄉村振興戰略的第一責任主體，必須帶頭攻堅克難，堅決落實中央政策，完善相關配套制度，大力支持和督導縣鄉發動社會各界力量打造城城鄉一體化鄉村快速公共交通，實現中央省地縣鄉五級政府分工負責聯動，全面系統打通整個城鄉一體化的城鄉溝通基本交通渠道，尤其是與省會大都市的快速交通，才是激活城鄉兩端資源促進鄉村振興的最基本的希望所在。具體可分兩類：

①針對較發達和發達的中東部地區及個別高速交通建設好的西部省份（如貴州），要全面推廣建設省域2小時、地縣1小時、縣域半小時城鎮經濟圈基本公共交通網條件。

②針對地廣人稀且交通落后的西部地區，應因地制宜靈活建設省域1-4小時、地縣1-2小時、縣域1小時城鎮經濟圈基本公共交通綜合網。

3.1.2 因地制宜全面加強省縣城鄉一體化鄉村水電氣文教衛通信等公共基礎設施服務

目前，制約鄉村振興的第二大問題就是水電氣文教衛通信等公共基礎設施及服務落后。因此，省級政府必須率先帶頭全面加強這些公共基礎設施及服務的全省統籌和相關政策的完善，不僅要督促各級地方政府和相關部門確保國家村村通、戶戶通工程落實到位，而且還要指導和督促各地縣因地制宜全面加強尚未實現城鄉一體化公共基礎設施及其服務的鄉村條件;縣級政府作為鄉村振興戰略實施的直接責任主體則要根據本縣實際制訂縣域城鄉一體化鄉村水電氣文教衛通信等公共基礎設施建設規劃并全力推進?？傮w上可分兩類：

①針對基礎較好的較發達和發達的中東部地區鄉村，著重是要分類全面加強鄉村公共基礎設施服務。一是日常生產和生活所需的現代化水電氣通信等部門硬件設施，要因地制宜全面推進由城鎮和村鎮相對集中提供與城鎮相當的設施和服務;二是農田水力建設要根據各地實際情況按相當的現代化水平提供;三是文教衛等以軟件服務為主的綜合性公共服務，則可通過分級分類就近服務并全面提高鄉村文教衛服務人員水平，與上級網絡遠程服務和人員流動性實地服務支持鄉村相結合。

②針對基礎較差的地廣人稀西部落后地區鄉村，全面推進水電氣文教衛通信等公共基礎設施服務的城鄉一體化建設難度較大，則要有計劃、有步驟地大力加強推進人口向城鎮或村鎮相對集中，逐步由相對集中的城鎮和村鎮集中提供較高的公共基礎設施及其服務。

3.2 因地制宜創新鄉村資源基本經濟制度激活

這即是鄉村振興的關鍵性制度創新問題。因為，一方面，我國鄉村社會經濟的落后，很大程度是傳統的城鄉二元基本經濟制度安排人為限制了鄉村資源價值的實現。另一方面，內因是關鍵，只有率先從基本的經濟制度創新上激活鄉村資源的內在價值，鄉村振興才有自身發展的本錢。才能開啟內在的振興之路。此外，由于各區域發展情況及其鄉村資源情況各不相同，制度創新必須因地制宜。為此，可從以下兩方面著手：

3.2.1 因地制宜地進行區域鄉村資源統一規劃化建設制度激活

這既是現代商品化社會大生產的必然要求，也被鄉村振興搞得比較好的鄉村（如長沙潯龍河）和地區（如浙江）所證實，尤其浙江經驗得到了中央肯定并成為深入學習推廣榜樣。為此，2019年1月，中央農辦 農業農村部 自然資源部 國家發展改革委 財政部五部委聯合推出“關于統籌推進村莊規劃工作的意見”（農規發〔2019〕1號）。因此，各省市要借著這次全國村莊規劃整治的東風，堅持縣域一盤棋，大力推動各類規劃在村域層面“多規合一”。著重從兩個方面推進：

①規劃推進相對集中的中心鎮和中心村居住區建設，不僅可通過規劃合理布局整治美化的鄉村環境提升鄉村資源的價值，而且通過規劃集中居住建設，既節約部分宅基地土地資源并實現其土地資源價值，又可約鄉村公共產品供給成本。

②規劃推進符合鄉村特征的特色產業專業化建設，既可推動土地資源適度規模經營發展，提升和變現土地資源價值，又可發現和挖掘鄉村森林、水、生態乃至人文歷史、民俗等各種資源的綜合運用價值。像浙江魯家村，就是用一輛小火車串起18個各具特色的家庭農場走上了規模經營的田園綜合體觀光旅游農業致富道路。

3.2.2 因地制宜地進行區域鄉村資源全面資本化市場制度建設激活

這是市場經濟的客觀要求。在市場經濟條件下，一切可開發利用的經濟資源都是有價值的財產，都是可以實現資產價值化，進而可進行資本增值運作的。但我國鄉村因長期受計劃經濟體制及其觀念影響，既沒有鄉村資源資產價值觀念及管理制度，更沒有資本價值增值觀念及管理制度。為此，必須因地制宜建立鄉村資源全面資本化市場制度體系激活鄉村各種資源。

①必須因地制宜全面樹立鄉村資源資本化理念。所謂鄉村資源資本化，就是一個鄉村資源被發現、價值被提升、資源變資產、資產變資本的資源與資本經營過程。它不僅是市場經濟條件下鄉村振興本錢的來源，而且也是鄉村內在長期建設經營發展之道。事實上，率先振興起來的鄉村，都是各種鄉村資源的全面綜合利用。不僅包括目前被人們普遍認識到的鄉村核心資源——土地，而且還應當包括尚未被村民廣泛認識的那些附著在土地上的森林、水域及由此構成的生態綜合體資源和自然景觀資源等一切可逐步開發利用的自然資源，以及生存在這些土地上的鄉民所創造的區域特色民俗文化、藝術、人才、工藝、建筑等一切可開發利用的人文資源。由于各地資源不同，必須因地制宜。

②必須因地制宜全面建立鄉村資源資產管理、交易及資本化經營等市場制度體系。首先要因地制宜全面建立資源資本化的前提性制度———鄉村資源資產化確權。只有明晰的產權才可入市交易。目前，全國范圍的鄉村土地資源資產化確權已基本完成，但鄉村森林、水、生態等其它資源資產化確權有待明晰化;其次，要因地制宜完善資源資產的基礎性市場交易制度——鄉村資源資本化交易流轉制度，包括交易平臺、規則及監管等。目前這方面問題較多，不僅存在交易平臺層級多而不統、事業還是企業性質定位不清，而且交易規則制度五花八門，導致現行農村產權交易成交少，交易平臺運行困難等。為此，既需制訂全國聯網的統一規范化農村產權交易基本規則，又需因地制宜完善交易平臺制度體系;再次，要建立一整套實現鄉村資源資本價值增值的保障性制度——資源資本化運作制度，包括整合并購拆分制、投資擴張收縮制、融資抵押及風險應對等。

3.3 著力優化鄉村營商環境激活

這是全面激活城鄉資源振興鄉村的重要舉措。所謂營商環境，廣義上講，是指伴隨企業經營活動整個過程的各種周圍境況和條件的總和，優化營商環境是一項涉及政治經濟文化和社會各個方面的系統工程。優化鄉村營商環境，主要是指各級政府部門要按照農業農村優先發展原則，努力為鄉村企業經營打造一個政策有優惠、產業有特色、市場又公正公平的經營環境。

3.3.1 制訂和加大優惠的鄉村營商政策環境

即政府各部門要加大在財政、金融、土地、人才等政策方面給予鄉村社會經濟發展的優惠支持力度，充分發揮政府政策引導和推動鄉村振興作用。

①要制訂要和加大鄉村創業的財政稅收補貼政策支持，如給鄉村創業企業3-5年免稅期，有條件的可以將首次創業、正常經營1年以上的返鄉創業農民工納入一次性創業補貼支持范圍，對回遷或購置生產設備的返鄉下鄉創業企業，給予一定補貼等。

②要加大鄉村創業的土地政策支持，諸如為土地規模經營提供盡可能好的流轉服務和制度保障、村莊建設用地整治復墾騰退的建設用地指標優先用于返鄉下鄉創業、允許利用宅基地建設生產用房創辦小型加工項目及積極爭取建設用地規劃指標等。

③要制訂和加大鄉村創業的金融政策支持，諸如加大提供鄉村創業免息或低息政策性貸款、小額信用貸款、農地農房抵押貸款、信用擔保、農村經營保險和信托等金融支持。

④要加大鄉村人才政策支持力度。首先要加強黨對農村工作的領導，實施行政輸入鄉村振興領軍人才——優秀村支書！形成優秀的村支兩委領導班子，帶領村民走上鄉村振興之路。其次要實施引才工程，一方面，要加大選調和支持優秀年輕干部及文教衛人才到鄉村基層鍛練任職的力度;另一方面，要充分調動發揮鄉村在外工作或剛退休的優秀鄉賢人士支持家鄉建設的積極性，組織坐談、獻計獻策、捐資和委任職務等;再次要加大鄉村人才培訓服務的支持力度。既要加大村支兩委干部的培訓，也要加大優秀鄉村經濟人才和企業領導的培訓，還要加大鄉村職業培訓的支持力度。

3.3.2 努力營造公正公平的鄉村市場運行環境激活

即政府必須努力營造一個公正公平的鄉村市場運行環境，充分發揮市場在鄉村資源配置上的決定性作用。

①要營造公正公平的鄉村市場營商政策法規制度環境基礎，確保鄉村市場營商政策法規制度本身的公正、公平性。包括市場準入、財政金融、土地及人才等各個方面都要一視同仁。要堅決破除傳統的企業性質差異政策和經營人員地域差異政策。

②要營造公正公平的鄉村營商政策法規執行機制，確保鄉村營商政策法規執行的公正、公平性，并通過法規執行強制規范鄉村經營者的市場交易行為，形成人人講法和在法律面前人人平等的公正公平的市場法治環境。為此，不僅要加強鄉村執法隊伍并不斷提高其素質，而且要實施適應鄉村熟人社會的執法回避機制，即執法人員的非本鄉化、親戚回避制等回避制度。

③要營造公正公平的鄉村市場營商文化環境。首先，鄉村政府部門要通過鄉村資源確權活動，使村民廣泛樹立鄉村資源的價值理念和知曉權利用實現方式;其次，鄉村干部要在鄉村資源規模經營流轉中，在充分尊重村民意愿的前提下，充當推動者、見證者和先行踐行示范者，提醒和要求村民踐行資源價值理念和遵守商品契約公平交易規則，既要讓村民資源權利擁有者得實惠，也要吸引規模經營者擴大投資，放開手腳干。再次，要通過廣播、網絡及發宣傳資料等各種形式，大力宣傳鄉村資源實現其商品價值的理論及其典型案例，使鄉村人民樹立鄉村資源的價值理念及實現價值必須遵守公平交易法規，必須簽訂和嚴格遵守交易合同等。

3.3.3 大力打造優質高效的鄉村政務環境激活

即鄉村政府部門通過為鄉村企業打造優質高效的政府服務環境，為企業省成本，提效益，促發展。

①加快推進鄉村網上政務工程。即通過利用現代網絡技術大力提高鄉村黨政工作服務效率，能網上辦的盡量網上辦，以化解鄉村交通不便進城辦事難的問題。

②大力推進縣鄉網上不能辦的“最多跑一次”便民服務。一方面，要組建綜合性的縣政務中心，把涉及鄉村的綜合性行政事務由政務中心實施“最多跑一次”一條龍服務，并設立鄉村服務快速窗口優先辦;另一方面，部門內部也要實施最多跑一次服務改革，把只涉及某一部門的則由部門內部單獨實施?？傊褪且幏缎姓?，規范到人員、時間、地點，不僅要做到事有人辦，而且還要及時辦，杜絕政府部門人浮于事、工作拖踏現象。

③大力推進改善鄉村行政服務態度和質量的評比和服務對象打分活動，堅決杜絕鄉村基層辦事人員服務中存在的野蠻無禮和各種刁難企業現象。

④要組織和推進鄉村政府部門開展聽企所需解企所求活動。一方面，市縣有關部門組織鄉村企業經營者進行集中學習指導相關政策，同時傾聽他們所提的問題并積極解決;另一方面，市縣政府各部門要不定期地集中和分開到鄉村現場去傾聽和解決鄉村企業所提出的問題?？傊?，就是要努力營造親民、便民服務的鄉村行政服務形象。

參考文獻：

[1]高澤敏.促進城鄉要素雙向流動[N].河南日報，2019年/3 月/29日/第006版.

[2]潘澤江.湖北長陽縣推進資源資本化進程的現實路徑探討[J].產業與科技論壇，2010，9（9）.

[3]高辰.我國農村產權流轉交易市場法律制度研究[D].2017年5月中國知網碩士論文.

[4]王穎.中國特色農村公共產品供給體制研究[D].2011年5月中國知網博士論文.