共同治理理論視角下的大學現代治理結構構建：理論困境與實踐導向

邵澤開

摘? 要：共同治理理論在大學治理范疇內的適用，不僅是對傳統管理范式的超越，以其為導向的大學現代治理結構框架也能為當前存在的問題提供破解之道。然而在實際推進中仍然存在許多難題甚至學理悖論有待于破解。文章在分析學理難題的基礎上，從大學共同治理理論的視角出發，嘗試提出大學現代治理結構的改革與構建需要注意的實踐策略導向。

關鍵詞：共同治理;理論困境;實踐策略

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2019）23-0020-03

Abstract： The Theory of Shared Governance applied in university governance has gone beyond the traditional management model， and the governance structure of modern university centered on this theory also provides solutions to some existing problems. Many challenges as well as theoretical paradoxes， however， need to be solved when this theory is carried out in practices. Based on detailed analyses of some theoretical problems， this paper will offer some suggestions and practical strategies worthy of attention in the reform and construction of modern university governance structure from the perspective of Theory of University Shared Governance.

Keywords： shared governance; theoretical paradoxes; practical strategies

伴隨著基本角色和職能的轉變，大學治理結構也必然有相應的投射和反應，單一的行政管理走向共同治理是大學治理不可逆轉的時代潮流，開啟大學現代治理結構的改革進程已經迫在眉睫，建構以國家功能為取向、以社會責任為核心、以共同治理為導向、兼具“國際視野、中國特色“的現代結構模式是大學良性運轉和健康發展的歷史選擇。

當前，隨著治理理論的深入研究和在辦學實踐中的適用性推進，我國大學現代治理結構已經呈現共同治理基本格局的前奏和端倪。作為一種新型的治理范式，大學現代治理結構強調治理權的共享、治理參與面的拓寬、以平等對話的形式溝通協商、消弭矛盾，以確保相關治理主體普遍利益的實現，在大學管理實踐中具有超越傳統管理范式的意義[1]。

一、大學現代治理結構建構的理論困境

在文化多元、情勢多變的背景下，以共同治理理論為基礎的這一治理結構模式，在理論上仍然存在許多難題甚至學理悖論有待于破解。僅就目前的發展情況看，我國大學構建真正的現代治理結構還有很長的路要走，在理論上也有一些難題需要面對和突破。

（一）分權與責任

大學現代治理結構改革的過程伴隨著對現有職能部門格局的重新設置和不同治理主體權力定位、角色分工的再度配置。當下，大學治理主體的多元化趨勢使得大學的事業發展和各項事務依托其治理主體的獨特資源權重比例而分配和平衡。在這種分權治理的機制下，各個大學治理主體之間形成了既合作又競爭的互動關系，大學在他們之間的權益協調和博弈中實現有序發展，從而使得各治理主體之間的權力邊界和責任范圍變得模糊不清。

僅就大學的行政管理責任而言，政府、社會和市場與大學之間的權責邊界實際上存在一定程度的模糊度[2]。在現代治理結構模式下，政府不再是大學的唯一主體，在政府把原來的巨大復雜的大學治理權逐步讓渡的過程中，由于實際上不可能實現相應權力的等量移交[3]，將必然導致大學其他相關治理主體之間權責邊界的模糊性，更為嚴重的，由于分權機制的不完善，也可能隨之產生政府在高等教育領域中權力的缺位和公共責任的弱化。因此，如何處理好分權機制下大學各治理主體的權責邊界，是構建現代治理結構不得不面對的難題。

（二）民主與效率

按照政治學的觀點，當今的民主形式主要是代議制民主，以解決規模宏大帶來的治理限制。然而，民主進程中精英主義、技術統治等傾向的出現，代議制民主日益出現效率低下、政策失靈等弊端，需要盡快尋求新的解決方式。共同治理理論可能對突破民主兩難境地做出一定程度的嘗試，體現在現代治理結構模式中，突出了多元治理主體治道變革的格局，其實質在于重新復歸大學的自治和獨立，擁有更大的辦學自主權。

現代治理結構模式下的法人治理結構，最突出的亮點就是社會治理主體的廣泛參與，并且在大學治理權上享有較大的比重，此外，大學市場治理機制的引入[4]，強調大學在市場化條件各相關治理主體和競爭對手的互動博弈，所有這些，一方面提高了大學發展民主參與的程度，另一方面也為大學自治的落實找到了落腳點。

然而，不得不關注的問題是，共同治理旨在增強和擴大民主性，但實際情況并非如此簡單，對于大學發展來說，多元治理主體的民主參與和現代治理結構的制度效率之間，仍然處于兩難的尷尬境地，需要進一步深入理論探討，尋找解決之道。

（三）官僚制與后官僚制

官僚制是傳統政治制度和行政體制被理論界和實務界所廣泛批評的詬病之一，摒棄官僚制成為理論界聲勢浩大的呼吁[5]。共同治理的自治、市場化、網絡化等管理方式和基本價值，都是對官僚科層制的解制。然而，現代治理結構模式下，并不意味著官僚制度的終結。

按照后現代主義的觀點，傳統一體化集中管理為根本特征的官僚制雖然無法高效回應現代社會復雜、多元和分散的治理要求，但事實上，官僚制本身并不完全排斥民主，現代治理同樣需要官僚制的存在，即便是追求高效率、利益最大化的商業組織也要構建具有官僚制性質的管理組織。在現代治理結構模式下，關涉大學發展的辦學資源由不同治理主體掌握，在實際運轉中不得不面對分工與合作，協調和控制等組織問題。

可見，共同治理理論框架下，不僅并非完全排斥官僚制，反而依然對其有一定的依賴性，只是對官僚制運轉范圍的控制，而并非徹底取代。與后現代主義相適應的后官僚制度正在構建途中，如何實現和現代治理結構的契合與運用，還需要進一步的學理支撐。

（四）合作與競爭

現代治理結構模式當然強調合作性，然而，過度注重合作，可能導致集體創新性的衰減和制度安排適應性的弱化。當前，大學治理主體的多元化必然使得大學的治理和發展要充分體現不同主體的切身利益，因此，各治理主體之間是偏重合作還是傾向競爭，便是一個難以回避的理論難題。

對此，根據學界的現有研究成果，有兩種不同的解決主張：一是基于多元主義民主的觀點，對抗性的競爭是解決問題的有效途徑[6]。各治理主體以社會參與的形式，通過市場化的博弈來實現其在大學發展中的利益平衡。另一個主張是合作主義[7]，認為不同大學治理主體應以合作協商的方式來實現權益的平衡分配。

現代治理結構模式則傾向于協商競爭的解決方式[8]，即既強調通過協商來化解矛盾沖突，也凸顯一定形式的競爭性因素存在。協商競爭是合作和競爭的有機結合，而不是簡單相加。協商突出大學治理主體的共識凝聚，為了實現大學在黨委領導下一體多元共存，為了實現大學整體協調性發展。同時，也重視競爭性因素的增加，確保在有序競爭條件下，增強大學實現和諧發展的動力和活力。

綜上所述，我國當前大學治理結構存在著結構性、制度性的弊端，面對大學日益勃興的創新、競爭、自由、發展等基本需求，已經顯出捉襟見肘、問題百出的困境，表現出了功能錯位、治理低效、壓抑創新等制度性障礙。大學開啟現代治理結構改革進程，有效化解上述問題與困境，更加顯得迫在眉睫。

二、大學現代治理結構的實踐策略導向

大學現代治理結構的實質是一整套治理大學的制度規范體系和組織框架設計。筆者認為，從大學共同治理理論的視角出發，現代大學治理結構的構建應在治理主體結構、權力配置結構和權力制衡機制等方面突出以下基本策略和建構導向：

（一）治理主體結構方面突出多元共治導向

大學現代治理結構下的治理主體呈現多元化特點，不同治理主體依據其自身權益分享不同程度的大學治理權。由于多元治理主體協同參加，未來的大學治理結構將日益呈現衍射狀的運行生態特征。在“去中心化”成為大學現代治理結構的主要要求之外，還必須強調在多元治理主體中要確定和突出某一治理主體的主導作用。不同治理主體只是享有大學治理權機會均等的權利，而不是治理權力的平均化。教師是一個大學最重要的發展資源和核心競爭力所在，大學行政教輔人員和后勤保障人員都是為教師群體主體性活動提供條件支撐和保障服務的，處于輔助性地位。因此，確定教師群體在大學治理主體中的主導地位，這是無需證明的基本邏輯。

需要區別的是，這里強調的“教師主導”不等同于“教授權力”。作為大學治理過程中的一個主要利益相關者，教師群體的治理權處于基礎且寬泛的權力范疇，而“教授權力”則強調的是教師在學術權力上的治理導向。事實上，在實際工作中，普通教師的治理權力往往被教授權力所淹沒甚至取代。尤其表現在職稱晉升方面，按照絕大多數大學的現行評聘規則和制度，教授群體對普通教師享有較大的制約和影響。

（二）權力配置結構突出精英主導導向

大學現代治理的權力配置結構中，應該強調精英主導。具體來說，一方面，要賦予大學校長充分全面的治理權，突出大學校長在治理過程的中樞作用;另一方面，也要重視以教授群體為代表的知識精英的參治作用。

“一個大學，誰為掌舵者，直接決定了其能否成功發展”[9]，“校長乃一校之魂，校長乃評斷一校之先”[10]，中外兩位著名的教育學家阿什比和陶行知先后做出這樣的論斷。古今中外，任何大學的興盛總是會同幾位著名校長的貢獻密切相關。作為一所大學的掌舵人，大學現代治理結構中的校長是大學廣泛獲取資源、彰顯良好形象、維護學校穩定發展的靈魂。高度重視大學校長角色的中樞作用，不僅是現代治理結構中的有機組成部分，更是推動我國大學高效發展的重要推手。

教授治學是大學現代治理結構的本體客觀要求，關乎大學治理結構的穩定、優化和良性運行[11]。構建科學、合理的大學治理結構，有效配置各利益主體的權力，不僅依賴于政治與行政管理權力相得益彰，還要依仗教授學術主導作用在教育教學、科學研究、學科建設等領域的發揮。教授治學的落實，是貫徹黨委的“統一領導”，實施校長“全面負責”的基本根基和有力依托，是確保大學進行基本的教育教學、科學研究、學科建設、社會服務正確方向的重要基礎。在強調教師群體是現代治理結構中主導治理主體的同時，更不能忽視教授群體的主體性作用。誠如前述，教授是整個教師群體中的核心構成和上層結構，也在事實上幾乎享有絕大部分的教師權力。因此，構建現代治理結構，必須堅持“教授為本”原則，重視和凸顯教授治學的主體性地位，充分尊重教授的學術權威，全面彰示教授的學術引導作用。

需要注意的一個傾向是，教授治學并不等同于教授治校。在高度凸顯教授在學術權力方面的權威性和獨立自由的同時，不能盲目地在內涵和外延上賦予教授治校的悉數權力和職能。大學現代治理比“治學”更為龐雜瑣碎，它是一個更為寬泛和系統的管理過程和系統，需要專業化的技術支撐和精細化的服務意識。教授群體能較好地完成其治學的使命，卻未必能稱職地完成基本的行政管理活動。因此，在保證大學有效運轉的前提下，其治理主體各司其職，教授不能代替黨委行使對大學的政治領導權力，也不能代替校長行使對大學的行政管理權力。教授治學權力應在黨委的政治領導和校長的行政管理的指導下行使，并在這一制度和體制背景下發揮積極的主體作用。

（三）權力制衡機制方面突出分散化制衡導向

成熟的權力制衡機制亦是大學現代治理結構的重要組成部分，更是大學治理結構良性運行的基本保障。大學現代治理結構要為保證最大的公眾參與度和為所有精英群體的參與提供制度性設計和規制，這就需要其制衡機制主動適應大學分散化管理的理念和要求[12]。現代大學權力類型的多樣化和分散化、治理主體的多元化和復雜化、組織結構本身的松散性，決定了大學難以按照某一種權力方式來進行治理，也在客觀上決定了其制衡機制的分散化特征。

根據大學共同治理理論的構建思路，大學既需要把大學經費的主要投資人——國家（政府）的教育利益作為其辦學的首要追求目標和參考標準，也需要考慮到大學其他治理主體的利益訴求[13]。為回應不同的利益訴求，大學現代治理結構相應地就需要做出多元治理主體合力參與、合力決策、合力反饋、合力創新等機制[14]。據此，大學現代治理結構的以分散化為特征的科學合理、系統高效、動態運轉的制衡機制，更加注重執行制度的系統性、整體性、協同性。具體來說，以學術權力的彰顯、復歸為指導，探索教授治學的有效形式，處理好學術權力與行政權力的關系;進一步明確黨委權力的定位和邊界，完善黨委領導下的校長負責制，重視發揮學生群體在決策發展中的重要作用，賦予學生原本的治理權力和實際權益，推進高校科學民主決策，構筑多方參與、權力制衡的新型治理結構。

需要特別指出的是，中國共產黨對社會主義事業核心領導地位是憲法賦予的權力，那種否定黨委領導的觀點是不恰當的，現階段需要做的是進一步改善黨政權力在高校權力系統中的運行方式、權力邊界，并接受其他權力相關者的批評與監督，建立“權力約束權力”的權力體系，確保黨委領導在現代治理結構中得以更優質的實現。

在現代治理階段，行政科層方法是最經典的核心管理方式[15]，大學現代治理結構依然是以職能部門為運行主干和職責載體的科層式組織，只是建立在現代管理價值和法理基礎之上，并且依舊推崇精英導向，注重校長的專業化管理與組織運轉的高效與規范。此外，大學現代治理結構的改革要凸顯競爭機制、專業管理和治理中心下移等方面。一是要將競爭機制作為整個大學治理體系的基本機制，既要發揮競爭機制在校內的資源配置中的主導作用，又要鼓勵和引導大學內部各治理主體積極參與外部的競爭。二是要強化大學的專業化管理。專業化是高效的前提。現代治理在強調教育教學活動和教師群體高度專業化的同時，還要注重行政管理人員、后勤服務人員的專業化建設。三是要加大院系的管理自主權，煥發學?；鶎又卫砘盍Γ髮W功能發揮和使命履行最終都要落腳到院系。激發和提升院系的治理能力是大學現代治理結構良性運行的基礎和關鍵。

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