污水環保PPP項目的風險管理

蔣四榮

PPP模式是一種項目建設中較為獨特的融資方式，其對項目的實施方式與融資形式進行了優化，由合同關系建立，與政府部門、私人企業存在直接的合作關系，以保證項目參與主體可以通過項目獲取利潤，形成多贏的經營局面，達到項目的最優化效果。PPP模式作為一種新型的融資模式，與傳統意義上的融資模式存在顯著差異，PPP模式下項目融資依據并不是投資人的資質，而是根據政府部門政策的支持力度以及項目的預期收益、資產規模等方面來開展融資工作的，并且這一特征體現在PPP項目的整個過程中，政府部門與私人企業對整個項目負責。PPP模式能夠在某種程度上降低項目融資風險，通過更加豐富的渠道來吸引社會資本投入到公共事業建設中來。政府部門與私人投資主體通過簽訂特許經營權的方式來對項目共同負責。所以，當項目遇到任何問題時，政府與私人投資主體可以以平等的地位來商討解決問題。同時，私人企業主體的先進技術與科學管理方式也能通過PPP模式應用在工程中，這也顯著降低了項目的投資風險，增加了社會資本投資公共基礎事業的信心。PPP模式推行以來得到了十分廣泛的應用，在經濟處于下行周期，地方債務壓力加劇、政府機構職能轉變的情況下，能夠讓政府與社會資本之間互補不足，形成風險與利益共同承擔的合作關系，以最高效、最低成本的方式向公眾提供優質的公共服務。PPP模式相對于傳統的以政府為主導的基礎設施建設投資模式相比優勢十分明顯，主要表現在以下幾個方面：第一，PPP模式能夠進一步拓寬社會資本投資渠道，將其引入基礎設施或公共服務供給領域，能夠獲得長時間的穩定回報，有助于推動社會基礎設施建設發展。第二，根據發達國家的實踐經驗，PPP模式下的市場競爭機制與高效的監管方式能夠有效提升基礎設施或服務的質量。第三，PPP模式不僅僅能夠緩解政府財政壓力，減少政府債務，讓政府的資金能夠更多地投放到社會保障等民生行業中。同時，PPP模式還能夠推動政府職能轉變，更加完善地體現服務與監督職能。第四，PPP模式的引入能夠打破部分企業在民生領域的壟斷地位，有助于建設公平、開放的市場體系，也能夠推動國家的法制化建設。第五，PPP模式能夠有效提升工程建設效率，通過應用先進的施工技術來提高施工質量與運營水平。

伴隨著社會環境的發展以及“大氣十條”“水十條”“土十條”、“智慧城市”“海綿城市”等一系列國家戰略和利好政策的出臺，我國未來環保市場前景十分廣闊。《PPP項目操作實務環境保護》一書針對我國環保形勢、PPP模式如何“接駁”環保、環保PPP的現實困難與風險、環保PPP創新模式以及環保PPP前景等角度進行了分析與研究。另外，《PPP項目操作實務環境保護》很好地將環保PPP具體案例融合到理論研究中，能夠讓讀者更容易接受環保PPP，同時對環保PPP形成更深刻的理解。在環保PPP項目中，污水環保PPP項目是影響民生的重要項目，對我國水資源的嚴格管理有著重要的現實意義。

污水環保PPP項目是指對生產或生活產生的，卻無法直接排放的污水進行處理，使其能夠達到相應的排放標準與使用標準的污水環保項目。當前我國污水環保項目的市場成熟度還有待提升，法律法規與政策具有明顯的引導特征，并且投資規模相對較大，投資回收時間長，這些特征在一定程度上影響了污水環保PPP項目發展。因此，污水環保PPP項目必須進行高效的風險管理，以保證污水環保PPP項目能夠順利開展。污水環保PPP項目的風險主要有以下幾種：①政治風險。污水環保PPP項目是惠及群眾的生態環保工程，通常是政府為了進一步優化人們的生活環境所提出的環境治理工程項目。在污水環保PPP項目中政府通常具有優勢地位，企業只能按照政府的要求開展項目工程。當前我國PPP項目的立法有待完善，在部分情況下可能出現政府過度承諾的現象，若出現政府違約，企業則會遭受重大損失，且難以補救。②法律風險。污水環保PPP項目的法律風險主要表現為PPP項目政策法規出現調整，污水處理環保行業的相關法規政策出現變化，污水處理環保行業稅務政策出現變化，各種優惠政策是否能順利實現等。《PPP項目操作實務環境保護》一書提出，2015年2月出臺的“水十條”對污水環保PPP項目造成了巨大的影響。該規定明確指出，要提升城市污水治理設備的建造與改良.2020年底前必須符合規定的排放標準或再利用標準，重點區域的城市污水治理設備需要在2017年前達到國家A級排放標準。伴隨這一規定的出臺，生態環境保護的監察更加嚴格。③市場經濟風險。市場經濟風險分為幾個方面，一是融資風險。污水環保PPP項目的資本結構中私人企業主體需要擁有合理的股權出資比例與債務出資比例。同時，私人企業主體主要通過銀行借貸來進行融資，很有可能出現融資成本過高的情況。二是利率風險。市場利率的變動會進一步影響污水環保PPP項目的收益。三是市場風險。其一是價格變動，由于市場經濟出現一定程度的通貨膨脹或利率變動導致市場價格出現變化，尤其是利率的上升會拉動貸款成本的提升，導致污水環保PPP項目收益降低;其二是項目唯一性，污水環保PPP項目可能存在與其他環保類項目規劃到同一區域的情況，污水處理行業還存在其他企業的市場競爭，不斷壓低水費價格也會嚴重影響項目效益;其三是市場需求變化，當前污水處理行業涵蓋了生活污水處理與工業廢水處理，上游企業排放的數量、排污企業廢水量、生活污水的排出量與進水水質濃度的變化是影響污水環保項目運營的關鍵因素，我國正面臨著淡水儲備量不斷下降的情況，對于污水處理環保項目來說，進水量是否能達到要求存在一定變數。④項目施工風險。一是施工安全，在污水環保PPP項目施工中是否對施工人員進行嚴格的安全培訓，是否簽訂了安全協議，是否對所有安全隱患進行排查，都是潛在施工安全風險;二是工期風險，工程項目建設中氣候環境、設計有誤、政府干預等原因都會影響建設工期，甚至導致項目無法按時交付。綜上所述，污水環保PPP項目建設存在多重風險因素，污水治理企業在選擇PPP模式的時候存在源自不同方面的威脅，也存在部分無法確定的要求，導致風險加大。基于此，要保證污水環保PPP項目順利開展，需建立完善的PPP項目風險控制體系。

基于污水環保PPP項目進行中的眾多風險，可以從以下幾個方面入手對其進行管理：第一，政策法律風險防范。政治風險控制方面，污水環保PPP項目在簽訂協議時要明確列明政府在一般情況下不得干預項目內部具體運作與管理工作。如需政府全部或部分參與，則需要在協議中明確列明參與事務的時間、程度、模式等，并在賠償、糾紛、爭議等相關條款中進行詳細規定。為避免政府決策時間過長對項目造成影響，可以在協議中簽署相關保障條件，明確政府已經獲得所有批準條件。在污水環保PPP項目運作中，若因國家政策調整而影響PPP項目的收益，協議上要明確政府需要給予相關主體的補償措施或金額。污水環保PPP項目審批后，相關單位要提前做好審批的充分準備以及相關數據資料，以確保項目能順利通過政府審批。法律風險控制方面，《PPP項目操作實務環境保護》中指出，當前我國PPP項目相關法律法規尚未健全，尤其是覆蓋面有待拓展。私人企業為了保障自身利益，可以通過購買保險的方式來分攤風險。若國家相關法律制度發生變動，對私人企業主體造成不良影響，則可以減少損失。在簽訂污水環保PPP項目協議時要明確羅列各方義務、權利以及出現爭端時的解決機制等，最大程度地將政策法規、稅務法規等風險降到最低。如2017年出臺的PPP規范文件限制了國有企業的融資渠道;又如2018年1月1日出臺的《環境保護稅法》會對污水環保PPP項目的融資渠道、回報機制造成影響。國家法律政策的出臺無法預知，在開展污水環保PPP項目的過程中要做到風險主動規避，提前設想好備用融資方案，積極規避法律風險。第二，市場經濟風險防范。金融風險控制方面，污水環保PPP項目的建設周期較長，在簽訂特許經營協議時私人企業主體要重點關注通貨膨脹系數與一系列調價公示，精確合理設置相關界限值，盡可能減少利率變動所帶來的損失。如污水環保PPP項目融資渠道中含有外資，則需要在協議中明確設定界限值，避免利率調整造成的經濟損失。融資風險控制方面，污水環保PPP項目擬定融資計劃的過程中要對可行性進行再三核實，可邀請污水處理行業專家設計合理的融資結構，以控制融資風險。私人企業主體在進行融資過程中，要盡可能拓展融資渠道，并爭取更多的優惠政策，尤其是要盡可能爭取由政府出面的擔保渠道。市場風險控制方面，污水環保PPP項目中私人企業主體在項目經營過程中要購入大量原材料、施工材料等，在這一過程中需要健全市場競爭機制，以提升采購效益。如同時選擇多家具備相關條件的商家長期建立采購關系需要在合同中明確列出價格調整機制，避免因市場價格波動而造成經濟損失。與政府簽訂的協議中要約定在特許經營時期中政府不能再批準帶有競爭性的項目，避免同行競爭對手出現導致需求量減少與價格降低。第三，項目風險控制。設計風險控制方面，在污水環保PPP項目設計中要充分兼顧污水處理的周邊環境，以保證設計技術的先進性、實用性與經濟性，盡可能減少設計變更，避免增加成本;施工風險控制方面，對污水環保PPP項目的施工建設進行嚴格監督，加強對項目成本、質量、工期等方面的控制，督促政府加快配套管網建設，以便污水環保PPP項目能夠順利進行;生產風險控制方面，私人企業主體要成立專業管理部門，應用高效的措施來降低原材料、電量消耗，嚴格控制成本。