政府購買社工機構服務運營管理體制探索

張貴華

摘要：本文以深圳市B區為例，針對政府向社工機構購買服務的運營管理體制進行探索。在調查過程中，筆者發現當前政府購買社工服務的運營機制存在一些問題。本文從政府購買社工機構服務的流程、購買服務的機制以及此項機制的社會環境等問題進行分析，在此基礎上，建議改善購買社工服務的基礎模式，購買評估規范化，增強社工機構的工作效率和能力，優化購買環境等，改善政府購買社工機構服務的運營管理體制，營造更加公平公正、高效、規范的社會工作服務環境。

關鍵詞：社工機構服務;政府購買服務;運營管理體制

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1002-2589（2019）02-0089-03

在我國，由于特殊的社會管理體制、特殊的國情、公眾社會價值觀的不同以及相關的專業研究還不夠成熟的現狀，社會工作雖然從國外引進，卻只能借鑒，不能一味照搬。對于現代政府機構來說，公共服務的重要性，無論是從性質上還是從現在的社會環境上來看都是重中之重，但是當下首先沒有健全的社會服務方面的相關政策和法規給予確切的保障，其次并沒有正式地將政府購買社工服務列入財政體系給予支持，另外，對于現在的操作流程以及現在采取的“以評促管”的管理模式都存在一些急需改善的隱患。目前我國政府購買社工服務主要包含兩種方案：購買社工崗位和購買社工服務項目。由于近年來政府購買社工服務備受關注，作為此項機制的主要操作單位，社工機構也迎來了又一個迅速發展的春天。國內相關學者目前研究的主要方向有以下幾點：一是借鑒和研究英美等發達國家較為健全的政府購買社工服務的模式，希望借此來完善國內機制。二是從我國的當下國情出發，深入研究國內的社工發展困境，以及對政府購買社工服務操作流程進行深層的分析和了解。三是對這項機制的模式進行研究，希望能找到更加符合國內環境的運行模式。但是并沒有對競標問題、經費管理問題、運營機制問題、社工機構內部問題以及社工人才的尷尬處境等問題進行具體研究。總體來說目前國內的政府購買社工服務模式正在不斷的完善和發展之中，有些地方也已經提出了很多應對目前困境的辦法，并且小有成效，相信隨著國內社工服務行業的迅速發展和不斷改革，國內學者不斷研究以及國家大力支持下，當下的各種尷尬局面也會逐漸有所改善。

一、深圳市政府向社工機構購買服務概況

（一）項目簡介

深圳市作為我國知名一線城市，不斷地創新和迅猛發展一直是它的標志性特點。2006年，深圳市就開始嘗試政府購買社工機構服務模式，至今這個模式已經歷了多次創新和改革，同時也為其他城市政府購買社工服務做了良好鋪墊。深圳市政府首先在南山區各個社區安排了100名社工，之后又陸續在民政系統設置了多個社工崗位，與此同時培育了幾個社工機構，初次購買服務的價格在6萬元左右，為接下來的政府購買服務模式發展打開了僵局。2008年初，政府購買社工服務的模式開始走出南山區，向其他地方推行，并且規定各個施行地區必須按照要求設置社工崗位，成立多家社工機構為其發展做鋪墊。各個試點的政府機構也陸續向當時的社工機構購買服務，在2008年年底，政府部門又安排了六十多個關于社工的工作崗位，而購買的服務類型也擴展到了老年人服務、法律援助、家庭、醫療服務等領域，此時的民間社工機構也在政府的幫扶和有志之士的努力下不斷發展，在數量上取得了突破。2009年，深圳市在前兩年發展基礎上，大力推行政府購買社工服務的模式，多管齊下，分別從民政、教育、司法、殘聯等領域著手，繼續加強社工機構的建設并且提供更多的社工崗位，以促進社工機構的發展。政府在社工人才培養方面也給予大力支持，定期舉行培訓及赴國外交流學習，使社工人才隊伍也不斷壯大。2009年年中，深圳市的購買單位以及多家社工機構陸續以招投標為主要方式確定了多個工作崗位的服務購買以及這些崗位的關系提供。

目前，深圳市購買崗位服務的方式還比較單一，現階段主要是以市區作為基礎單位和購買方，向各個民間社工機構購買服務，之后再由機構提供崗位讓對應的人員入駐。當然也有類似于“陽光媽媽”“陽光家庭”這樣的項目購買模式，深圳市的政府購買社工服務已經初具規模，無論是從社工機構的發展還是從政府機構的重視支持，都已經取得了階段性成果。之后深圳市政府又陸續發布了一系列的規范性文件以管理政府購買社工服務，不斷修正錯誤，取長補短，謹慎而又不乏魄力地一步步走上發展正軌。

（二）政府購買社工服務的形式及流程

如圖1所示，在購買之前，政府機構需要與社工機構進行有效交流，也就是圖1所示的供給洽談會，洽談會的主持方為當地政府，會議成員為當地的社工機構負責人、志愿者代表、街道辦代表。洽談中，各成員初步闡述自己的需求，社工機構負責人也會展示出自己的特長和優勢。會議之后，供求雙方都對彼此的綜合素質和實力有一定的了解，然后，項目得到區級政府的批準，社工機構進行投標，在投標過程中，各個投標的社工機構進行競爭，因為也會陸續地再次召開洽談會，來確定最終中標的社工機構。確定中標社工機構后，社工機構與政府簽訂一系列相關合同，隨后政府進行安排第三方評估，根據各自的具體情況安排相應的實施方案。關于調研問題，各個地方也都有自己出臺的相應規范，并且按照規范嚴格執行，調研之后就會按照此時的結果開展服務。

這種類似于談判的競標模式也是現在國內的主流模式，事實上，關于競標和調研的先后順序是比較靈活的，地方規范也沒有嚴格要求競標和調研的確切順序，但是理論上來說，如果社工機構先進行調研但沒有中標，對社工機構而言是人力、物力和財力的浪費，所以絕大多數政府購買社工機構服務流程都是先競標再調研。雖然有關政府購買社工機構服務的法律法規不夠健全，但是各個地方已經在積極嘗試而且非常靈活，都在找尋一個平衡點，力爭創造公平、公正、公開的政府購買服務的大環境。

二、深圳市政府購買社工機構服務運營管理體制中的問題

（一）經費問題

上表為深圳市2008-2012年區級財政購買社工機構服務的經費支出狀況，相比上海市，雖然上海市比深圳要早些實行購買社工服務的機制，但卻沒有將此項支出納入政府的財政支出系統，深圳市雖然已將此項支出納入政府的財政支出系統但也不夠完善。從管理上來說，直至2012年，以深圳市的B區為例，也僅僅是把50%的社區服務中心的購買經費納入了財政支出系統，顯然，這會引起一系列連鎖反應，使經費管理不夠規范化，實際上這種做法也沒有普及所有的區。

（二）競標問題

目前深圳市購買社工服務的做法是通過競標模式來完成，雖然這樣做能達到“優勝劣汰”的效果，表面上有利于社工機構的發展，但是同樣會帶來一些負面的影響。當下的競標環境存在很多不當甚至是惡性競爭氛圍，造成了當前社工發展的不良環境，非但沒有達到促進社工機構發展的目的，反而在很大程度上阻礙了社工機構的未來發展，在國內社工機構還并不完善的今天，這無疑是雪上加霜。另外，對于當前國內的環境，存在兩個很重要的問題，一是很難劃分傳統的服務和當前的社工服務，這個問題會導致政府的購買范疇不能很好確定;二是政府機構與社工機構之間存在很多差異，很難做到兼容。而深圳市暫時還沒有具體的政策應對這些改革所帶來的問題。

（三）購買服務的運營機制

針對政府購買社工服務的運營機制，筆者對部分調查對象進行了訪談。

受訪者趙某（深圳市B區M社工機構總干事）說“現在政府購買的各項業務，如果沒有主動認真地去了解，我們內部人員可能都不是很清楚這個業務的具體交易流程，我曾經看過對外公布的購買合同，合同上對于各項購買的信息并沒有特別明確的說明。”

通過走訪，筆者發現，現在的深圳市競標環境存在一些問題，從信息的公開透明度與同步性來說，購買合同上并沒有明確支出的各項流程以及各項購買信息，信息發布也不夠完善，很多公眾從發布的信息上根本了解不到深層次的購買信息，甚至有些相關人員竟然會在事后才知道有這個項目。對于某些政府的行政崗位，社工從事以后很難進行自我定位，對所從屬的社工機構和所服務的政府機構歸屬感薄弱。

（四）社工機構內部問題

據筆者走訪，目前深圳市有些社工機構內部的服務操作過程存在問題，一方面，隨著近幾年社工機構的不斷發展，很多家政或者志愿者機構紛紛自稱為社工機構，這樣不僅影響了大眾對社工機構的正確認知，也導致了社工機構總體的專業性受損。另一方面，雖然現在每年的社工專業畢業生很多，但是畢業后真正從事社會工作的畢業生只占總體畢業生的15%左右，從而導致社工機構內部員工的專業性不足，而缺乏專業培訓的員工，也不能更好地勝任社會工作。有些社工機構也沒有十分重視這個問題，對機構員工幾乎沒有很系統和正式的定期培訓與考核。

受訪者劉某（深圳市B區M社工機構行政部長）說“由于社工人才專業性不足以及各項福利待遇的制度不夠完善，導致社會工作者流動性很大，機構招聘比較頻繁，各個崗位人才緊缺，我們不得不放寬招聘條件。”

受訪者陳某（深圳市B區Z社工機構社會工作者）說“面對廣大的服務對象，有時候覺得自己的專業知識欠缺，服務達不到一定的質量，使得服務對象對我們不是很滿意，所以我自己也會因為這個感覺很無助，機構雖然給每個項目點都安排了督導，但是我們得到督導的機會卻很少。”

在社工人才不足的情況下，機構招聘條件會放寬，源頭沒有很好地把控。專業性放寬，勢必會導致同工之間的相互影響，對待工作的積極性和責任心都會受到影響。而社工行業人才流失嚴重的重要原因是社工的工資水平較低，這也是社工界一直在呼吁政府解決的問題。

（五）當前社會工作者的尷尬處境

受訪者李某（深圳市B區M社工機構崗位社工）說“我是一名崗位社工，被安插在政府部門工作，我主要負責對來訪者進行必要的調解和情緒安撫，我所遇到的來訪者極少有人明白社工是什么，更不知道社工是做什么的。當出現問題的時候，他們心里想的只是如何找政府部門解決問題，并不在乎自己的情緒，這就顯得我的工作好像作用不是很大。在政府部門工作時間久了以后，我的工作漸漸地偏向于文職文員，與社工本質漸行漸遠，導致我對社工本身的價值產生了迷茫。”

據了解，社會上大多數人包括一些從事社會工作的人都沒有對社會工作者有一個客觀正確的認知，很多人甚至把社會工作者當作是基層的跑腿員，傳統思想根深蒂固。普通公眾在出事的時候，寧愿相信政府也不愿去相信在某些方面更加專業化的社工機構，這就導致了社會工作者目前尷尬的處境。

三、優化政府購買社工機構購買服務機制的對策

（一）優化選擇評估機構

就深圳市B區來說，目前對社工機構服務評估的標準分為優秀、良好、合格、不合格四個等級。首先。對第三方機構沒有明確的篩選標準與篩選辦法，使最終評估的專業性與規范性大打折扣。筆者認為政府應該事先專門組織調查，然后選擇評估機構，由評估機構或者相關人員組成一個專業團隊，對社工機構的服務進行評估。這樣可以初步保證評估過程最基本的專業性，評估結果也會更加讓公眾或者是社工機構信服。其次，在評估過程中還應該增加一個環節，就是評估的結果需要通過政府的校驗審核。因為僅從第三方機構獲取的結果作為最終的評估結論顯然是不夠嚴謹，有了政府部門的再次介入，能夠有效地保證結果的權威性。當然，如果在條件允許的情況下，這一步還應該保證公開的原則，可以在公示上具體地顯示出來，動用公眾的力量參加海選，這樣既可以加強公眾對此項機制的信任，也可以進一步保證公平公正公開原則的踐行。最后，在評估結束后，相關政府部門應該建立專門的文檔以記錄中標社工機構的信用情況，這樣既可以促進社工機構的后續競標，也可以為政府將來的再次購買省下一定的人力財力，因為信用嚴重不足的社工機構顯然將不會出現在政府的采購名單中。

（二）增強社會工作者的專業性與歸屬感

在深圳B區的調研中筆者發現，一些社工機構內部雖然會舉行培訓，但對參加培訓的社工沒有明確的規范和要求，各項目點開展活動時，機構的財政支持薄弱導致活動無法有效的開展，且所開展的活動沒有專業督導進行跟進和督促，導致活動的力度和有效度降低。社工人才流失嚴重，在社工機構意識到這一點的情況下，一套健全的人才培養與篩選機制是現在的社工機構所必需的。社工機構應該針對不同專業背景的員工進行不定期的培訓和篩選，并且對培訓之后的員工區分等級。深圳市在這一點上已經采取了相應的措施，建立了一套督導體系：一線社工、督導助理、初級督導。但是這套體系還是比較籠統，雖然也有相應的考核來評定員工的等級，但是缺少相應政策來鼓勵員工參加考核，這樣員工參加培訓的積極性受挫，所以體系再好也只能束之高閣。另外，目前深圳一些社工機構內部員工歸屬感較弱也是一個問題，一些員工只是把社工機構當作一個跳板或者暫時落腳點，在工作一年或者兩年之后，他們會很快地轉入其他行業，這樣就嚴重地影響了社工內部員工隊伍的穩定性。因此，社工機構的各項福利制度也應該進行及時調整，不斷增進員工的福祉，同時積極采取措施促進員工之間的交流，增進感情，開展一系列文體活動，從而增強員工對社工機構的歸屬感。有了專業性和歸屬感，那么社工的工作能力和效率必然會得到提升，這樣不僅有利于政府購買社工機構服務的開展，對于社工機構本身也是一個全方位的提升。

（三）營造公平、公正、公開的競標環境

目前國內并沒有出臺確切的統一的法律法規來規范政府購買社工機構服務，這就導致評估體系出現了一定程度的不規范性和甚至混亂的情況。國內目前很多地方都在嘗試“以評促管”的方式限制評估體系，但這樣的管理機制是需要進一步完善的。這種管理機制本身并沒有什么太大的問題，但是早期一些地方具體實施起來的時候，卻并沒有取得預期的成效。應該從兩個方面看待這個問題，第一，政府對評估結果缺乏深層次的認知。政府花了大量的人力財力得到的評估結果很多時候就僅僅用于判定社工機構是否競標成功，這顯然是對珍貴資源的一種變相的浪費，應該很好地利用評估結果。比如，利用評估結果建立一套完善的社工機構信用清單，這樣不僅能夠在一定程度上規范社工機構的運行，也對下次購買服務的開展起到借鑒作用。如果政府通過多次評估結果總結出了一套采購清單，那么再次開展購買服務時就能大大提高效率和準確性，同時能夠避免“監而不管”的社會問題，有利于社會工作行業的健康發展。第二，關于監管體系的專業性和權威性都是非常嚴肅的問題，深圳市B區的監管體系設立在民政部門，這樣不利于公平公正公開原則的遵循，因為有些民政部門本身就是社工機構的一種，這等同于將監管權力交給了社工機構內部，這不僅意味著競標的公開性、公平性及公正性受到了質疑，也導致了社工機構在接受評估的時候，要交叉重復地接受審核的尷尬局面。鑒于這種情況，筆者認為，政府部門應該成立專門的專業性評估委員會，委員會的成員可以是政府人員，也可以是社會工作專家學者，但要以社會工作專家學者為主體。要求委員會組成人員對政府購買服務機制有深入的研究，這樣不僅有利于對政府購買社工機構服務的監管，也可以促進國內專家學者們的交流，也許能在不斷的討論交流中提出更好的、更完善的管理方案或模式，從而促進社工行業的快速發展。

（四）進一步完善購買流程

現代社會是快節奏的信息化社會，而政府購買服務卻還停留在通過單一的供給洽談會的方式。現在的政府購買服務流程應該多加嘗試多樣化的信息資源，有效利用政府和社工機構的號召力，大力開展網絡宣傳，讓公眾通過互聯網了解政府購買服務，采用投票的方式，在社工機構競標以及后續市場調查中扮演重要角色。此外，采購法及其實施條例、招標投標法等相關法律已頒布實施，但問題在于能否得到有效執行，同時需要加強公眾監督、網絡監督及輿論監督。目前深圳市B區偏向于保守、靜態的購買標準也是限制社工行業發展的一個瓶頸，依據我國國情，應該針對不同的地區建立適合當地的購買流程，而不是采取固定的死板的流程，采取靈活的購買方式及流程也能促進各地創新。此外，審批程序也應該采取多元化的方式進行，政府可以對審批結果進行再次評估，區分評估等級和社工機構的信用度，以良性循環的方式刺激審核評估過程中各參與方的積極性和競爭性，公開審批結果，讓公眾提出自己的見解和意見，只有不斷交流和討論才能找出最終最適合各個地方社會環境的最佳方案。最后，政府機構的公信力也需要進一步增強，加大對政府機構監管的力度，只有嚴格的要求和監管，才能避免不健康的發展環境。

（責任編輯：李慧）