青海省行政協議訴訟制度司法審判現狀實證調研報告

摘 要：社會轉型正是我國所處于的階段，不僅政治、科技、法律都在變化，行政機關管理方式也同樣在變化。在這樣的時代背景下，行政協議作為一種新生事物應運而生，并在行政管理方面、社會發展方面作為一種管理手段發揮著重要作用。但是行政協議訴訟制度卻沒有與之一并發展，理論和實踐中都有欠缺。因為行政協議的行政性與協議性的雙重特點，使得實踐中一些行政協議因界定不明而被作為民事案件處理。所選取的調研地點青海省地處西北樞紐地區，是極具有代表性的，其調查研究的結果可以輻射整個西北地區。通過對青海省2016年1月到2018年10月的行政協議的案件進行分析，找出其中特點與問題。并實地調研法院行政庭的工作人員，對當前的行政協議訴訟制度進行探討與研究。

關鍵詞：行政協議;行政訴訟;司法制度

一、調研背景

在2015年，我國順應時代發展出臺了新的《行政訴訟法》，行政協議是大陸法系國家行政法的重要組成部分，我國的新《行政協議法》亦對其進行定義，使得我國的行政法體系更加完善，內容更加豐富，更能確保行政協議雙方訴求的實現，利益的保障。在新《行政訴訟法》中規定行政協議訴訟是指行政協議的相對方認為行政機關在履行行政協議過程中，不按協議要求履行、或者單方變更、撤銷協議致使行政協議相對方權益受損，要求法院進行裁決的活動。行政協議是一種全新的管理模式，體現了現代化管理的多樣性和靈活性，也體現了簡政放權的國家政策。在實踐中，行政協議被廣泛應用，雖然提高了行政效率，但是因為行政協議亦有民法的協議性的特點，在履行中存在違約的問題，所以行政協議糾紛也成為一個亟待解決的問題。青海地處西北要塞，并且是多民族聚居，多宗教融合的地方，不僅可以反映行政協議訴訟制度的基本問題，還能體現整個西北地區的特點，具有其獨特的不可替代性。本調查旨在完善行政協議救濟制度的法律，徒法不足以自行，讓法律在現實實踐中更好的實現，解決實際中的問題。

二、調研概況

1、研究目的及意義

在實踐中行政協議的受案率并不高，因為行政協議的雙重性以及對行政協議救濟制度的法律規定并不完善，一些行政協議在民事審判庭受理，一些行政協議案件因為不同法院的認定標準不同，進而導致采用的訴訟程序和適用的規則也不盡相同，沒有做到同案不同判，使司法的權威受到挑戰。為了解決以上的實踐中問題，讓新《行政訴訟法》得以更好的實施，以及更好的完善行政協議的訴訟制度，特此調研。

2、調查情況

筆者搜集了青海省2016年1月截止到2018年11月期間，在青海省處理的行政協議的案件總計為68件，其中2016年15件，2017年27件，2018年截止11月是26件，可見行政協議的數量呈逐年增加態勢，但是在裁判文書網的分類中仍存在一些問題，這也反應出了行政協議現在的境地。在行政裁判的分類的與行政協議同級分類中還有特許經營和土地征用的分類，而在我國新《行政訴訟法》中早已規定，特許經營和土地征用屬于行政協議，這樣的分類分化了行政協議。在實地調研的青海省高級人民法院、西寧市中級人民法院、海東市中級人民法院中，與工作人員談及行政協議的訴訟問題，大多數表示行政協議的分類爭議較大，規定較不完善，一些涉及少數民族的案件比較復雜，主要存在著訴訟分類以及訴訟中的當事人雙方的權益的保障，比如少數民族的翻譯問題等。

三、調查結果分析

通過對上述調查結果的數據、資料進行分析研究，結合青海本地的社會情況，總結出以下幾個存在的問題。

1、立法上行政訴訟制度的法律規范并不完善

在實地調查訪問中和對行政訴訟制度相關法律法規資料的搜集整理，在這些案例中存在的問題是在立法上對于行政訴訟制度的法律規范并不完善，甚至有一些法律規范上的空白，比如《公路法》第二十四條規定的公路工程勘查設計合同、施工合同、監理合同，《水利部關于水權轉讓的若干意見》規定的水權轉讓協議，《清潔生產促進法》第二十八條規定的節約資源、削減污染物排放量的協議。這些行政協議都沒有對其訴訟途徑進行明確的法律規定，在實踐中很容易和民事的合同混淆，使得行政協議沒有適用到正確的訴訟制度。還有一些法律并未規定訴訟制度而是規定了其他的非訴訟的途徑，這樣的處理辦法本身就存在一定的問題，如果規定的非訴途徑并沒有很好的解決行政協議的糾紛，那么當事人雙方應該如何保障自己的權利呢？例如《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第三條規定：”發生農村土地承包經營糾紛的，當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解。調解雖然具有靈活性可以根據實際情況進行處理，但是調解相對于行政訴訟的強制力弱，在執行中又將產生一定的問題。還有一些法律規定雖然規定了訴訟的途徑但是卻沒有對行政協議訴訟的性質進行明確的規定，因為行政協議的雙重性，這給行政訴訟的解決增加了難度，需要明確規定是否屬于行政庭的受案范圍才能使糾紛得到實際的解決。

2、在行政協議訴訟制度中未給予行政機關訴訟權利

在行政法的學習中，我們都知道行政法的一大特點就是兩造恒定，在行政訴訟中原告一直是行政相對人，被告一直是行政機關，但是隨著行政協議這個新生事物的產生，兩造恒定在適用中逐漸體現出有些不足，在行政協議中，雙方簽訂協議，既體現了行政的優益權，也有雙方平等的權利和義務。有權利和義務就有違約的風險，而違約的風險是雙方的。在行政協議訴訟中，一些行政機關隨意做出不利于當事人的解釋，濫用權力損害行政相對人的利益，這是《行政訴訟法》明確給予保護的，可以提出訴訟的。但是在實踐中，行政協議作為協議，行政相對人也是有違約的風險的，比如行政相對人沒有按期履行合同，或未按約定標準履行等等情況下，行政機關只能對其提起民事訴訟，不能對其提起行政訴訟。在民事訴訟中不能更好的處理行政協議中行政性的問題，所以給予行政機關提起訴訟的權利是必要的。

3、新《行政訴訟法》在實踐中并未得到很好的實施

在2015年我國實施了新《行政訴訟法》中規定行政協議訟是指行政協議的相對方認為行政機關在履行行政協議過程中，不按協議要求履行或者單方變更、撤銷協議致使行政協議相對方權益受損，要求法院進行裁決的活動。在實踐中首先對行政協議的界定就不明確，會出現一些行政案件由民事審判庭審理的情況，這樣使得新《行政訴訟法》并未得到很好的實施，例如有名的潘寶海案，在民事程序使用困難后，試圖適用行政程序卻因為“行政協議應當作為民事案件處理”而被拒絕，而2015新《政訴訟法》早已將行政協議歸納其中，這體現了新《行政訴訟法》沒有得到很好的實施。

4、在行政協議訴訟制度中對少數民族的權益保護力度不夠

青海是個多民族混居的地方，民族宗教文化融合，青海省直屬的西寧市、海東市、海北藏族自治州等是聚集藏族回族土族撒拉族等的地方。民族宗教問題一直是我國十分重視的問題，在行政管理活動中，行政協議的靈活性和高效率，如果可以運用到少數民族聚居區的行政管理中是大有裨益的，但是在實際運用中，行政協議的訴訟制度對少數民族的考慮較少，例如，青海省高級人民法院的法官講述了一個在實踐中的案例，在一個即將開庭的行政審判庭中，行政相對人提出自己的委托代理人沒有到達現場，因為行政相對人也就是上訴方為藏族同胞，只能進行簡單的日常對話，并不能很好的表達自己的意思，并不能將事情的原委講清楚，法官在斟酌之后決定延遲開庭，這是對少數民族同胞的權益的保護，是司法公正的體現，但是這些卻在法條中沒有規定，應當將這些對少數民族的保護用法律加以明確。

四、建議

針對上述問題，并結合我國國情實際，結合我國《行政訴訟法》的實施，提出以下幾點建議。

首先，完善行政協議訴訟制度的立法。在《行政訴訟法》中明確行政協議的訴訟范圍，目前我國的《行政訴訟法》中寫明“政府特許經營協議”和“土地、房屋征收征用補償協議”這兩種種類，實踐中不僅需要舉例式列舉，更需要概括式的明確受案范圍，為更多的行政協議及出現的新形勢的行政協議適用《行政訴訟法》提供法律依據，讓案件的處理有法可依。對行政協議糾紛的雙方的舉證責任分配也要有明確的法律規定，在責任分配中不能只考慮合意性而一律“誰主張，誰舉證”，致使忽略強制性，應充分考慮行政機關的優益權，制定合理的舉證責任分配的法律規定，從而豐富和完善行政協議訴訟制度。

其次，根據實地調查結果表明，在行政協議的實施中，因其合同性的特點，合同不履行的風險是雙向，即行政機關有可能不履行，相應的行政相對人也可能不履行，那么行政機關的利益將如何讓保護呢？所以應當突破傳統兩造恒定的模式，讓行政機關亦可作為原告，才能更好的明確雙方的權利義務，承擔違約的責任。讓法院審理過程中更加公平公正的進行，維護正當利益。

再次，新《行政訴訟法》的實施不僅需要制定嚴謹的法律，更需要司法、執法工作者的認真貫徹與執行。加強對新《行政訴訟法》的宣傳與學習，讓新《行政訴訟法》在案件中實施適用。在司法審判中，不能單一的只審查行政協議的案件性，這樣使得糾紛并沒有在根本上解決，而是應當在司法審判過程中不僅審查行政協議的合法性，更應對協議的解決進行裁判，這樣可以更好的實施《行政訴訟法》。

最后，在青海省反應出的少數民族的問題并不是偶然，而是全國各個民族聚居地的普遍問題。行政協議訴訟制度更應該廣泛的考慮少數民族的問題，比如明確規定的房屋、土地搬遷的行政協議是否充分考慮了整體發展和少數民族聚居地的宗教相沖突，在庭審之中的行政訴訟制度中考慮少數民族的語言習慣等，為其制定相關的細化的發條，例如每個法院按一定的比例配備少數民族翻譯，例如劃分幾個少數民族的保護區，不可以隨意征用其土地、房屋等。從而更好促進民族和諧，社會發展。

五、結語

行政協議作為一個新生的行政管理手段，在社會生活中廣泛的運用，這也給我們帶來了好處與相應的問題。我們要積極面對這些問題，積極進行改革和優化，使行政協議更好的被運用。本文通過調研探究了青海省的行政協議存在的問題，并據此以提出相應的意見。任何立法不可能是一經頒布就是完美的，需要我們在實踐之中對其加以完善，相信我國的行政訴訟協議制度會日臻完善。

作者簡介：

周雙雙，女，遼寧錦州，法律碩士在讀。

（作者單位：青海民族大學）