當代中國農村治理模式的演進邏輯

張偉軍

摘要：考察當代中國農村治理模式的變革，其內在蘊含著較為清晰的演進邏輯與發展路徑。農村治理模式演進的關鍵變量，是政府與社會關系的變化。農村治理模式改革，重構了新中國成立以來政社一體的鄉村治理模式，構建了以政社分工為基本特征的新型農村治理模式。新世紀之后的農村稅費改革，以政建社與政社共治的農村治理新模式取代政社對立的二元治理模式。黨的十八大以來，以反腐敗向基層延伸和精準扶貧攻堅為中心，農村治理模式服務于鄉村振興戰略，構建自治、德治、法治相結合的現代治理體系，推進鄉村治理能力現代化。

關鍵詞：農村治理;治理模式;政社一體;政社分開;多元共治

中圖分類號 ：D61 文章標志碼 ：A 文章編號 ：1008-2921（2019）02-074-010

自1978年以來，中國農村經濟社會模式發生了歷史性變革，與此相應，中國農村的治理模式也發生了遞進式變遷。當代中國農村治理模式的變遷，從整體上看，是農村資源占有、分配模式的變遷，也是農村權力關系的變革。中國農村治理模式的變遷，從本質上看，是國家與社會之間關系變遷的一種表現，換言之，是政府與社會之間關系變遷的縮影。政府與社會關系的調整，是中國農村治理模式變遷的控制性關鍵變量，從根本上決定了中國農村治理模式變遷的力量、方向與速度。政府與社會關系視野下當代中國農村的治理模式變遷，經歷了政府與社會合一到政府與社會的分開分工、政府統治社會產生政社沖突以及政府支持社會建設到政府與社會協作治理等幾個階段，具有較為清晰的變遷軌跡和演進路徑，蘊含著深刻的歷史、理論與實踐邏輯。

一、政府與社會關系改革：農村治理模式演進的關鍵變量

當代中國改革的重要對象，是新中國成立后學習模仿蘇聯建立起來的政府全面控制社會的模式。其實質是對政社高度一體的關系模式進行改革，重新界定政府與社會之間的權力關系，重新認識政府與社會的角色地位，改革政府對社會全面控制的僵化模式，恢復社會自由自主空間。政府與社會關系改革是改革開放的重要內容，也是改革開放成功的基礎條件。從內容上看，改革開放是通過政治和法治的手段，對政府權力進行限制和規范，保障社會主體的積極性和能動性，不斷擴大社會自由權利的過程。從原因上看，社會自由權利的擴大激發了社會主體參與社會治理的積極性和能動性，有效降低了政府治理成本，提高了治理效率，促進了社會發展進步，為改革開放提供了廣闊的社會基礎和動力。

當代中國農村政社關系改革對農村治理模式產生了關鍵性的影響，基于政府與社會關系是治理模式的決定性因素，可以說，農村政社關系的變化是當代中國農村治理模式變遷的核心影響力量和改革各階段變遷的重要標志。當代中國農村政社關系的改革促進了農村治理現代化的進程。政社關系的改革，釋放了社會主體在治理領域的活力，社會主體的自主性、自覺性和能動性得到激發、激活，在政府權力退出一部分社會空間之后，社會自治隨之得以發育成長，促進了農村治理的現代化。農村治理現代化的進程，與政社關系的改革進程相一致，是政府與社會關系從一體到分離，從統治到治理，從建設到共治的過程。

農村政府與社會的關系，根本上是農民、農村、農業與政府的關系。傳統中國是一個農業國家，農為國之根本。其核心是政府賴以維系和存在的稅收來源是農業農村農民。新中國成立后，農業長期支持工業建設，而工業對農業的反哺微乎其微，導致農村得不到國家的投資和支持，長期處于落后貧困狀態。集體化時代的農業更是如此，成為國家工業建設原始積累的主要來源。政府代表國家對農村的治理主要表現為對農村資源的控制、汲取和索要。改革開放的過程是政府對農業和農村的控制逐步縮小、服務逐步增加、投入逐步加大的過程。[1]毫無疑問，政府與農村社會的關系發生了本質性的變化。農村治理的精神與方式發生了根本性重構，農村治理功能從以控制、汲取與索要為目標，轉變到以建設、發展和繁榮農村為旨歸。

當代中國農村治理模式的演進，具有階段性、波浪式前進的特點，突出漸進性、實用性和經驗性。中國農村治理模式的變革，關系農民切身利益，關系農業發展前途，關系整個國家社會穩定，農村治理改革的步驟、節奏、力度和措施對于農村改革成敗具有決定性影響。1978年12月黨的十一屆三中全會召開后，農村治理改革也隨之起步。改革的核心是調整政府與社會的關系，對整個農村治理模式展開制度性變革，迅速打開了農村改革的局面，奠定了良好的基礎。進入九十年代，國家改革的重點轉入城市和經濟領域，農村政府與社會的關系出現緊張，治理模式運行出現變異。21世紀之交，國家適時調整已經發生變異的政府與社會關系，大力加強政府對農村建設的投入，大規模開啟新的農村社會建設，農村治理模式發生轉型和重塑，農村治理的現代化水平有了大幅度提升。

二、政社一體到政社分開：農村治理模式的制度性變革

新中國成立后，農村治理模式全部納入國家政權建構的整體框架之中，一改中國傳統帝制時代農村彌散性自治的模式格局，農村治理完成政治化和國家化的現代國家建構目標。在中國共產黨的領導下，農村經濟模式改造為社會主義的公有制，1958年人民公社在全國建立起來之后，農村集體化的生產和生活方式完全確立。與之相適應，政社一體的農村治理模式也得以確立，主要是建構起人民公社、生產大隊和生產隊為基本單位的三級農村治理體制，公有制經濟組織、政治組織、社會組織完全一體，對農村實行控制型治理，社會自主空間被取消，經濟自由被取消，農民身份自由被取消，遷徙流動自由被取消，農村完全實行黨政社一元化領導的治理模式。這種治理模式在實踐了三十多年后，被證明不符合中國農村的實際，超出了當時中國農村的發展階段，未能取得農村現代化的目標。對農村治理模式進行改革，成為發展農村，改變中國的民間呼聲。

（一）政社一體治理模式的實踐及解體

政社一體農村治理模式的建立，是新中國成立后作為國家政權建設的一部分來進行的。黨的基層組織延伸到農村，政府組織也在農村建立起來。但是農村黨政組織的建構及其模式是經過了不斷試驗和不斷修正的結果。農村社會主義改造的完成，確立了黨政社一體的一元化治理模式。一元化治理模式的構成是以集經濟生產、政治組織、社會組織于一體的人民公社、生產大隊和生產小隊為基本單元，三者之間的關系是行政性的上下級關系。當然，這樣一種治理模式的最終確立也經過了一定的波折，主要是1958年的共產主義過渡運動以及與之相反的農村私有化傾向。

黨政社一元治理模式的產生，有其深刻的歷史根源和社會背景。中國共產黨是長期在農村從事農民革命運動中成長發展起來的，對如何建設社會主義和共產主義的實踐在革命年代局部執政的區域進行了有限的試驗，取得了治理農村的經驗。在取得全國政權后，過往的治理農村的經驗也被經過提煉之后推廣，并在推廣實踐過程中發展創造，建構新的農村治理模式。同時，近代中國國家建設的重要任務之一是將農村納入國家政權有效治理范圍之下。這一任務直到新中國成立后，在中國共產黨的領導之下才得以完成，具體表現就是在中國農村建立起治理有效的基層政權組織，改變了長期以來農村組織化程度極較低，“一盤散沙”的狀態，為農村發展奠定了組織基礎，提供了組織保障。

黨政社一體的一元化農村治理模式在特定的歷史時期起到了重要的歷史性作用，但是其內部也存在很大的缺陷。以人民公社為中心的農村治理模式，壓縮了社會的自由自主空間，國家通過這種治理模式不斷從農村汲取各種資源，長此以往，必然造成農村社會活力喪失，農業發展動力不足，農民長期貧窮，農村現代化目標無從實現。經過“文革”的沖擊，中國農村經濟社會凋敝情形更為嚴重，農村民生問題十分突出，對農村治理進行全面模式改革成為必然之勢，既有治理模式面臨解體，需要根據農村發展的新形勢對農村治理模式進行徹底的重構。

（二）政社分開改革的嘗試與展開

1978年以來農村治理改革的嘗試，是從政府與社會關系的調整作為起點的。隨著安徽等地農村農民自發開展農業生產模式改革開始，農村治理模式也隨之發生調整。黨政社一元化的農村治理模式發生分化，農民開始掙脫體制的束縛，從最基本最簡單的生存需要出發，探索新的農村社會政治經濟治理模式。農業生產責任制的嘗試，沖破了人民公社體制之下私有化的禁忌，在中央決策層面，經過一定的爭論和較量，最終支持實行農業生產責任制的改革力量勝過保守勢力，農業生產責任制從政治上得以合法化，從安徽開始，向全國推廣實施。農業生產責任制的嘗試與大規模展開，使得農村社會的活力，主要是農民發展農業經濟的自由空間得到釋放，農民各領域自由得以擴展，農村生產力從體制束縛中得到極大解放，取得了重大成效，在短期內解決了困擾中國農村的口糧自足問題。同時，改革開放在全國各領域也陸續展開，社會自由度的增加也帶來了社會治理的秩序難題，特別是農村生產生活方式的變革給舊秩序以沖擊，農村治理面臨如何探索新的治理模式的問題。

農村治理改革的核心，從邏輯上是變革政社一體，從形式上是推行政社分開，從實質上是實行政社分工。變革政社一體，是對人民公社體制進行徹底改革，還社會以自由，給予農村社會以自主空間。推行政社分開，是將集政治、經濟、社會各種職能于一體的人民公社按照職能劃分進行機構分設，建立承擔行政管理職能的政府，履行政權機構的職能，經濟組織和社會組織不再承擔政府行政管理職能。實行政社分工，是在堅持黨的領導下，政府與社會之間各自履行不同職責，嚴格劃定政府權力邊界，給社會以充分自主空間。農村治理模式改革的社會歷史根源，是在改革開放的歷史大背景下，上層建筑對經濟基礎的調適，具體地講，是對當時已然發生變化的農村經濟社會模式的回應，其目的是加強新的經濟社會條件下農村社會治理的能力，為農村社會提供新的治理機制和新的政治經濟社會治理秩序。

作為中國改革的先行探索區域，農村治理改革是先從基層探索試驗，決策層對基層試驗進行評估，上下良性互動，合力促成改革不斷向前推行。農村政社分工改革，從層次看分為兩個方面。一是改革人民公社體制，建立鄉鎮政權;二是恢復基層自主，探索村民自治。兩個方面互為基礎，相輔相成，相互促進。鄉鎮政權的建立為政社分開提供了基本框架，村民自治填補了人民公社三級管理體制解體之后基層治理的空白，符合現代治理體系之下政府與社會既分工又配合的基本理念。

農村治理模式變革，政治基礎是改革人民公社體制，建立鄉鎮政權。人民公社體制改革，從1979年3月就在地方開展探索。首先是四川省廣漢縣向陽公社試點，到1982年新憲法頒布之前，全國共有9個省、直轄市的51個縣、市轄區的213個公社開展了試點工作，其中有5個縣全部建立了鄉政府。1982年《憲法》規定，農村人民公社要改變政社合一的體制，設立鄉政權，把多年來由農村人民公社行使的行政職權轉歸鄉政府，公社只是農村集體經濟的一種組織形式，這為人民公社改革，建立新的鄉村治理模式提供了明確的憲法基礎。1983年10月12日，中共中央、國務院在總結各地試點經驗的基礎上，下發了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，在全國全面開展農村人民公社政社分設工作。截至到1985年6月4日，全國共建鄉79 306個，民族鄉3 144個，鎮9 140個。至此，人民公社改革全部結束，建立鄉鎮政府的工作全部完成，農村治理模式政社分工的改革取得成功。

農村治理模式變革，社會基礎是恢復農村社會空間，探索村民自治。人民公社體制之下，生產大隊和生產隊是隸屬于人民公社的基層治理組織，農民被編制在生產大隊和生產隊之中，經濟生產自由、遷徙自由都失去了保障，農村社會被編制在固定的單位中，自主空間完全喪失。隨著農村生產責任制的推行，生產大隊和生產隊之類的組織已經不能適應農村改革發展新的形勢，表現為農村治理出現缺位，農村社會秩序發生一些混亂現象。在這種情況下，1980年初，廣西宜州何寨村村民創造了中國第一個村民自治組織，通過選舉的方式產生了第一個村民委員會，為人民公社在基層的改革提供了新的符合時代發展趨勢的替代制度形態。國家建立鄉鎮政府的決定作出后，原先的生產大隊被村民委員會所替代，生產隊被各種村民小組所替代。與生產大隊和生產隊是隸屬于人民公社體制之下的政治經濟組織不同，村民委員會和村民小組的性質是基層群眾自治制度，對屬于本村范圍內的事項實行自我管理。村民自治制度的試行是農村治理模式改革的重大成果，對于基層民主的實現提供了具體的制度形式。截止1985年底，與全國建立鄉鎮政府工作同步，全國各地農村村民委員會也同時建立起來，設立村民委員會948 628個，村民小組588萬個，農村基層治理的主體建立了起來。[2]1987年，在全面總結鄉村治理改革成果的基礎上，全國人大制定并通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，以法律的形式規定了村民自治組織的地位、權力、運行等方面。至此，村民基層自治以法律的形式予以規定。

（三）新型農村治理模式運行的內在邏輯

以政社分工為中心的農村治理模式改革形成了新的農村治理模式，其內在運行程序與政社一體的農村治理模式完全不同，遵循不同的邏輯。新型農村治理模式的內在邏輯是政社分開，基層自治。政府與農村社會之間的關系發生了根本性的變化，從行政隸屬控制關系變為政府對社會依法進行治理，期間的主要標志和經濟紐帶是農村稅收制度的建立。現代國家治理的基礎是建立國家與社會之間的契約關系，社會主體向國家提供稅收，國家提供社會的公共產品，實現有效的治理。農村生產體制改革之后，農村的社會主體得到逐步發育，首先是農戶家庭作為農村社會主體取得了自主資格，成為農村社會的基本單元，農村各種私營主體、集體經濟組織也得以獨立發展，農村主體多元化的發展增加了農村治理主體的多元化，而稅收關系作為政府治理的重要手段，成為新型農村治理模式的經濟基礎。

鄉鎮政府與村民委員會雙層治理模式，其運行模式體現了動態的政府與社會關系的基本形式。鄉鎮政府代表國家權力，村民委員會代表社會權力，它們之間在運行過程中，各自具有不同的功能定位和職責權限，但是由于制度初步確立，加之中國村民自治的傳統已斷，農村自治資源不足，治理能力欠缺，農村治理模式內在實踐邏輯有一定的沖突矛盾。在集體化時代政府直接從農村提取實物資源轉變為從農村社會主體本身，主要是農民身上征收稅收，政府與農村的關系必然出現一定的緊張，這種進展關系在進入1990年代之后，更為顯現，直接影響了農村治理模式的正常運行。

三、以政治社與政社沖突：農村治理模式的運行及異化

1980年代末期，政社分離改革的完成和村民自治制度的確立，基本奠定了改革開放后農村治理的基礎性模式，為農村發展提供了制度保障。進入1990年代之后，鄉（鎮）政府—村民委員會—村民小組的農村治理模式運行步入常態軌道，農村改革釋放了巨大的生產能力，農村面貌發生了巨大改變。但是，中國農村的經濟社會發展水平依然處于較低層次，影響了規范意義上農村治理模式的落實，出現農村治理規范與事實之間的反差，實際上造成了政府通過征收稅費控制農村社會、村民自治實施水平較低、政府公共性弱化、政府與社會關系惡化等一系列農村治理問題，嚴重影響了農村社會治理的能力和實效。究其原因，在于改革之后形成的鄉村治理二元模式之間出現張力，鄉鎮政府與農村社會之間在治理資源的占有和分配中出現矛盾，鄉鎮政府治理出現異化現象，農村社會治理在一定范圍內出現合法性危機。

（一）農村二元治理模式的內在張力

鄉鎮政府作為基層政權組織，管轄范圍以原人民公社為基礎，管轄人口普遍在2～6萬之間，設置的村民委員會都在10個以上。但是鄉鎮政府在財政收入、人員編制等方面都有一定的限制，其中具有國家公務員身份的人員在整個鄉鎮政府人員模式中占比不高，人員構成也比較復雜，有企業、事業和其他不具備正式編制的人員。受到國家整體發展水平的限制，鄉鎮政府的運行經費較少，難以供養鄉鎮工作人員。村民委員會雖然普遍建立起來，但是村集體經濟發展失去動力，村民委員會的運行經費無法保障，村民自治事項的落實遇到各種困難。按照國家憲法規定，鄉鎮政府是國家政權機關，代表國家依法履行管理社會政治經濟文化教育衛生等事業的權力，村民委員會是基層群眾自治組織，行使村民自我管理、自我教育、自我發展的各項權力。鄉鎮政府與村民委員會之間不是行政隸屬關系，鄉鎮政府對村民委員會自治事務僅具有指導義務。

鄉鎮政府與村民委員會構成鄉村治理的基本制度主體。從規范視角而言，鄉鎮政府與村民委員會各自代表政府和社會，形成農村社會治理的政社二元模式。農村社會治理政社二元模式之間的關系，是農村權力與資源占有和分配關系。它們之間的關系決定了農村治理的性質，也在很大程度上決定了農村治理模式運行的實效。權力和利益分配領域，必然存在一定的矛盾，農村政府與社會之間亦不例外。農村政府與社會之間權力與資源利益占有分配的矛盾，成為農村治理模式內部張力的來源。

農村政社二元治理模式的內部張力，是政府與社會權力和利益博弈的結果，也是其表現形式。鄉鎮政府建立之后，履行國家憲法和法律規定的政府管理職責，而農村社會改革需要不斷拓展自由的范圍。同時，鄉鎮政府作為國家基層政權，需要通過向農村社會汲取各種資源來維持政權的正常運轉，也為國家的城市改革提供物資、財政等支持。在政社二元的農村治理模式中，鄉鎮政府事實上主要對農村社會是一種汲取型的管理和控制，鄉鎮政府對農村社會的服務和投資微乎其微，提供的公共產品僅限于基于管理和控制的鄉村政治秩序。因此，鄉村社會在新的二元治理模式中，處于較為被動的地位，鄉村治理的主體仍然是作為基層政權的鄉鎮政府。

農村政社二元治理模式的內部張力，具有兩面性的作用。一方面，農村政府與社會分開的改革，很大程度上是社會自我抗爭的結果，在社會與政府權力的抗爭中，社會的自主性和能動性得到激發與鍛煉。沒有以農民為主體的農村社會的抗爭，就沒有農村政社分開的改革，甚至沒有整個改革開放的啟動和展開。從這個意義上而言，社會對政府的抗爭是具有重要意義的，推動了農村社會的發展進步，為整個改革開放探索了一條新路。另一方面，農村政府與社會二元治理模式的內部張力，需要控制在一定的范圍之內，否則，會引發農村政府與社會之間的沖突，危及農村社會治理模式的存續和發展。

農村政府與社會之間治理權力的平衡是農村社會治理模式穩定良性發展的關鍵，也是鄉村治理模式健康有序運行的基礎。證諸1990年代以來的鄉村治理事實，政府權力在八十年代收縮之后，又迅速出現擴張態勢，以推行國家政策和征收各種稅費的形式，試圖對社會進行有效的汲取和控制。農村社會受到市場經濟大潮的影響，農業的吸引力下降，農村人口外流，傳統的農村社會關系面臨解體。在這種情況之下，基層政府權力的擴張不但無益于農村社會的發展，而且加劇了農村走向衰落的步伐。農村的衰落不意味著農村社會抗爭力量的削弱，相反，在整個1990年代，農村出現對政府權力進行抗爭的規模性事件。如此情勢說明，農村二元治理權力模式的失衡已經引發了農村政府與社會之間的沖突和對抗，直接對農村社會治理造成嚴重的負面影響。

（二）農村二元治理模式運行的異化

農村二元治理模式的異化，是農村政府與社會之間張力增大到一定程度，導致治理模式難以良性健康運轉的一種狀態。1990年代以來中國農村治理模式的異化，是政府權力持續加大對農村社會的汲取型治理與控制導致的農村治理模式失衡。1980年代鄉鎮政府普遍建立之后，受制于國家整體經濟發展水平的限制，國家對鄉鎮政府的財政經費投入較少，難以維持鄉鎮政府的運轉需要，鄉鎮政府提供教育、文化、衛生、基礎設施建設等公共支出所需經費也十分困難。同時，國家城市改革和工業發展的部分財政支出需要先行改革取得較大成效的農村代為支付。因此，國家在改革人民公社時期直接從農村集體經濟組織汲取資源的制度的同時，建立起以農業稅費為核心的新的向農村汲取資源的系列措施，以向農民征收農業稅費的形式汲取國家發展和維持基層政權運行的財政經費。

農村鄉鎮政府的另一項重要職責，是貫徹落實國家有關政策。與農村社會關系緊密的當屬1970年代末開始的計劃生育政策。計劃生育政策的本意是控制國家人口過快增長，減輕國家資源承載壓力。進入1990年代，計劃生育政策成為與征收農業稅費同等重要的鄉鎮政府兩件職責之一。鄉鎮政府落實計劃生育政策和收繳各類農業農村稅費，因其關乎農民切身利益，并非輕易之事。在落實這兩件鄉鎮政府主要職責的過程中，鄉鎮政府采取了一系列的措施，包括不受限制地行使權力，不斷的擴張自身權力，1980年代一度建立起來的農村政府與社會良性互動的治理格局受到損害，農村治理領域的矛盾突顯，農村從改革開放的先行者成為中國改革發展的主要“問題”和“短板”所在。

鄉鎮政府征收農業稅費和貫徹落實計劃生育政策的過程，既是農村治理模式異化的主要原因，也是農村治理模式異化的集中體現。人民公社治理體制被政社分開的鄉鎮政府取代之后，國家從農村汲取資源的形式主要轉變為征收農業稅費，農業稅費成為農村政府與社會之間關系的紐帶。“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”這樣一種國家、集體與個人之間關系模式，對最初從政社一體中走出來的農民有巨大的號召力，但是隨著農村生產制度改革所產生的紅利效應減弱，農民繳納政府稅費的積極性也隨之降低。與農民繳納農業稅費的積極性和繳納能力相反，基層政府以各種名目設立的稅費種類不降反增，農民負擔逐年加重。到2000年左右，農民稅費負擔已經到了不堪重負的程度。鄉鎮政府的另一項重要職責是貫徹落實國家的計劃生育政策。作為法定任務，也是政治任務，計劃生育政策的落實在農村主要是由鄉鎮政府通過綜合手段來執行的。其中包括強制性的，甚至是不人道的暴力手段，引起農村社會激烈抗爭，惡化了農村政府與社會之間并不融洽的關系。

1990年代以來，中國農村治理模式運行的異化，主要體現在鄉鎮政府的公共性弱化，鄉政政府流變成為謀利型組織。政府的功能是為社會的存續和發展提供公共產品，包括公共秩序、基本正義以及其他公共基礎設施服務。鄉鎮政府設立后，由于歷史傳統和具體的社會經濟條件的影響，在提供公共服務方面的功能沒有充分實現，更多地是履行國家基層代理人的角色，對農村社會進行管理和控制。鄉鎮政府的主要工作圍繞向農民征收稅費和推行計劃生育政策展開。在征收稅費和推行計劃生育政策的過程中，方法、手段的程序性、正義性都沒有受到應有的重視，農村法制不健全更加使得鄉鎮政府在履職過程中存在侵犯農民權益的現象。在現實中，有的鄉鎮基層政府既不是中央的基層政府，也不是民眾的基層政府，只是地方官員的政府。[3]鄉鎮政府流變為汲取農民資源和控制農村社會的權力機器，一定程度上成為毫不遮飾的利益爭奪者。

中國農村治理模式運行的異化，另一個重要體現是村民委員會自治角色模糊，農村社會自治流于形式，農村自治組織村民委員會成為鄉鎮政府的代理人，實際上代為履行部分鄉鎮政府管理事宜。村民委員會的政治和法律定位是農村基層群眾自治組織。作為改革之后農村治理模式最大的創新之處，村民委員會的運行都處于探索階段。在探索過程中，受到國家農村政策和整體市場化潮流的影響，農村基層自治的實踐效果與價值規范之間存在較大的疏離。村民委員會的自治在人事、經費和工作開展等方面受到鄉鎮政府的實際控制，自治程度不高。鄉鎮政府在征收農業稅費和落實國家計劃生育政策的過程中，為了代表國家順利征稅，傾向默許村社干部挾稅自肥，村干部由保護型經紀變為營利性經紀。[4]村民委員會并不能有效代表農村社會的利益，成為鄉鎮政府的下級代理機構。

（三）農村二元治理模式運行異化的后果

農村治理模式運行的異化，是治理規范與治理事實的背離，對改革開放后農村治理改革的方向選擇形成了一定的挑戰。農村政社分開的治理改革，贏得了廣大農民的支持，但是也觸動了少數人的既得利益。在1980年代農村改革成效顯著的時期，反對農村改革的人話語權削弱，但是到1990年代農村治理模式運行出現異化，農村出現各種秩序混亂、行為失范和群眾所反對的丑惡現象之后，質疑甚至反對農村改革的聲音再次出現，給國家改革開放方向形成一定的壓力。他們認為，農村出現的官員濫用權力、貪污腐敗以及其他欺壓農民的違法違紀行為，是農村改革的結果。

農村治理模式運行的異化，在實踐中產生了嚴重的后果，導致農村治理能力下降，是1990年代之后農村社會衰落的重要因素之一。農村治理模式是農村治理能力和治理水平的基礎性構成要素。鄉鎮政府流變為謀利型的國家代理組織，使得應當由鄉鎮政府履行的公共服務與公共管理的職能無法保障，鄉鎮政府從自身利益出發，決定其行為，其基本邏輯是政府利益的最大化。作為村民自治組織的村民委員會及其組成人員，作為鄉鎮政府在農村社會的代言人，其行為邏輯也受到自身利益的支配。在基層民主制度不健全，農村法治化水平較低的情況下，農村社會難以對政府及其代理人的行為進行有效的規范和限制，農民自身的利益無法通過制度化途徑表達出來。在市場化大潮的沖擊之下，大量農民從農村走向城市，農業生產受到影響，但是政府對農村的稅費沒有減少，且從1990年代開始一直增加，在很大程度是加劇了農村相較于城市的落后態勢。

農村治理模式運行的異化，直接導致政府公信力和權威受損，也直接侵犯了農民的正當權益，農村社會對政府的認同度下降，農村治理的合法性逐漸流失。農村治理模式合法性的核心是農民的認同。在1990年代之后，農村治理模式的異化嚴重傷害了農民對黨和政府的感情，農村群體性事件時有發生，鄉村治理矛盾尖銳，農村干群關系緊張。[5]農民的政治參與權、監督權得不到保障，成為被動的治理對象，村民自治組織選舉、罷免等制度設計形同虛設，農村公共空間不足，農村社會主體對基層治理的認同度不高，鄉鎮政府違法濫權侵害了農民利益，其自身權威也受到損失。農村因干部與群眾關系、政府與群眾關系緊張導致的個案性事件和群體性事件大量出現，成為農村社會不穩定的主要因素。

四、以政建社與政社共治：農村治理模式的轉型與發展

進入21世紀，農村治理模式異化引發的問題不斷顯現，曾經作為改革先行區域的農村問題頻出，從改革的典范成為國家的問題。與此同時，農村社會不穩定因素和農民負擔過重的問題受到社會的廣泛關注，解決“農村、農民和農業”問題提到國家議事日程之上。面對日益嚴峻的“三農問題”，國家從改革農村稅費入手，調整農村政府與社會關系，農村治理模式的精神發生重大轉換，農村治理模式模式發生重大轉型。黨的十九大之后，國家在新農村建設的基礎上，提出鄉村振興戰略，為新時代鄉村治理模式現代化提出了新的任務，也提供了新的契機。

（一）稅費改革與政府職能轉換

1999年，中共中央、國務院開始以安徽省為試點，拉開了農村稅費改革的大幕，到2006年我國全面取消農業稅，農村稅費改革取得了巨大成功[6]。農村稅費改革對農村治理模式的價值取向和職能作用產生了重大影響。從價值取向上看，國家取消農業稅費，標志著實行2000多年國家向農村索取資源的時代的結束，也從根本上改變了新中國成立以來農村長期對城市的廉價資源供應和支援，國家與農民的關系發生根本調整。從職能作用上看，農村稅費取消后，鄉鎮政府的職能不再主要是征收稅費，而是轉向服務農村建設、組織農村建設、投資農村建設，意味著從管理職能向服務職能的轉變。

農村稅費改革是進入新世紀后國家農村政策的重大調整，開啟了國家建設農村，促進農村小康社會建設的新步伐。自2004年開始，在間隔18年之后，中央1號文件再次關注“三農”問題。2004年中央1號文件題為《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，對“三農”存在的問題提出了對策，首次提出“多予、少取、放活”的六字方針，奠定了之后“三農”工作的總基調。國家不再從農村征收征收稅費，轉而開始投資農村基礎設施，對農民農業生產進行補貼。2006年中央1號文件題為《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，將中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中提出的建設社會主義新農村的任務具體化，提出了具體的舉措和目標[7]。自2004年開始至今，歷年中央1號文件的主題都是關于“三農”工作，意味著經過1990年代的城市改革，在城市迅速發展，城鄉關系持續拉大的情況下，決策者對統籌城鄉發展，減少城鄉差距的重視，也反映了“三農”問題的嚴重性和解決問題的緊迫性。

國家農村政策的重大調整對農村治理模式的職能轉換帶來了壓力，提出了要求，也為農村治理模式的現代化提供了契機。新農村建設在中央政府提出并制定規劃之后，層層落實，最后的實施者是鄉鎮政府。不同于農業稅時代的鄉村管理，實施新農村建設，需要鄉鎮政府改變過去的征收管理型思維，建構民主的服務型政府職能體系。鄉鎮政府在建設新農村中的職能定位，是將國家建設新農村的宏觀政策與農村實際、農業現狀和農民意愿合理有效對接起來，這樣一種合理有效的對接機制溝通政府與農村社會之間的關系，保證中央新農村建設政策的實施效果。

與建設社會主義新農村相適應，鄉鎮政府的行為邏輯也發生了改變，公共性開始恢復。政府公共性是政府合法性的基礎[8]。中央政府取消農業稅，對農民進行補貼，落實“多予、少取、放活”的方針，是對1990年代以來鄉鎮政府公共性弱化，導致農民對政府整體認同感下降的應對措施，其目的之一是重建鄉鎮政府的公共性，增強政府的合法性。鄉鎮政府的公共性恢復與提升，是多種因素綜合作用的結果。除國家農村政策的調整外，鄉村社會自身的發育和成長也是重要原因。經過多年的改革開放，農村社會本身發生了重大變革，社會空間增大，社會主體成長起來，農民權利意識不斷增強，有力推動了鄉鎮政府向民主化、服務型政府的轉變。可以說，農村稅費改革之后的農村政府與社會關系，具有現代特征，是農村社會治理模式邁向現代化的第一步。

（二）政社關系改善與政社共治模式的形成

首先，農村資源配置發生重大變化。農村資源配置是農村治理模式的根本，農村稅費改革之后，政府改變了過去從農村征收稅費作為鄉村治理經費來源的汲取型控制模式，在“多予、少取、放活”思想的指導下，政府加大對農村社會的投資，開展大規模的新農村建設運動，開始建立覆蓋農村全部人口的社會保障制度和醫療保險制度，加大對農村基礎設施的投資建設力度。政府對農村的大規模投入和建設旨在改變日益拉大的城鄉差距，經過近十年的農村社會建設，至黨的十八大召開，農村基本建立覆蓋全部人口的醫療社會保障制度，農村治理的內容從控制模式向權利模式的轉變成效初顯，極大地提升了治理的公平性。

其次，基層政府與農村社會之間的關系發生重大變化。農村治理模式的主體關系是基層政府與社會之間的關系，隨著農村改革的深入和新農村建設的實施，農村基層政府與農村社會之間的關系由政府單向治理轉變為政府與社會之間的雙向互動治理，政府對農村的強制治理屬性減弱，政府與社會之間的雙向互動性增強。在中國傳統政治觀念中，政府的責任在于為社會提供保護，但是政府對社會的控制一直是政府與社會關系的主要內容，這一關系模式一直延續到農業稅取消。農業稅取消后的農村基層政府與社會之間的雙向互動關系，是當代中國農村治理模式發生重大變化的標志，意味著社會權利與社會自主空間的進一步恢復，農村政府與社會之間的平衡性增強，政府與社會共同治理農村社會事務的新模式初步確立。

再次，農村治理方式發生重大變化。治理方式可以有不同的分類，按照權力行使的強度可以分為剛性治理模式與柔性治理模式。所謂剛性治理模式，意指通過行政權力控制社會維持秩序的治理模式。柔性治理模式意指通過行政權力、群眾路線、社會規范、法律規范等綜合性措施實現社會良性治理的治理方式。新的農村社會治理模式，更多的是一種柔性治理模式，不同于剛性治理模式，新的農村柔性治理模式改變過去政府通過強制手段執行國家政策的方式，推進農村治理的法治化，注重鄉規民約在治理中的作用。治理法治化、規范化的發展，治理主體從單一項多元的發展，是新的農村治理模式的典型特征。這一時期農村治理模式的轉變，為新時代農村治理模式的形成和發展奠定了基礎。

（三）黨的十八大以來農村治理模式的新發展

黨的十八大以來，國家各項改革發展事業取得歷史性成就，“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局在農村深入展開并有效落實，農村社會政治治理模式發生歷史性變革。在農村社會治理方面，全面從嚴治黨向基層延伸，精準扶貧在農村有效實施。在此基礎上，黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，指出構建自治、法治、德治相結合的治理體系，推動鄉村治理體系和治理能力現代化的目標任務。新時代農村治理模式的新發展，突出體現政府與社會關系的持續調整與優化，體現了政府服務社會發展的宗旨，政府的公共性進一步實現，社會的主體性充分體現，形成政府、社會等主體多元共治的農村治理新格局。

首先，以全面從嚴治黨為核心，整治農村政治腐敗頑疾，社會對政府的認同感得到有效提升。中國農村治理模式的異化，原因是多方面的，但是基層政府權力腐敗卻是不容忽視的嚴重問題。當代中國的市場經濟思潮和傳統專制特權思想在中國鄉鎮政府中相互交織疊加，對政府公共權力運行產生了腐蝕效應，政府公職人員腐敗問題在中國農村愈演愈烈，對農村治理產生了極為嚴重的負面影響，社會對政府的公信力和認同感流失嚴重。農民一般認為，中央政府的惠民政策因基層政府及其官員的腐敗和不作為而得不到有效徹底落實。事實也與此有一定的吻合之處，中央政府關于農村、農業和農民的系列利好政策遇到基層政府的消極抵抗或者減損執行，最明顯的如中央、省市對農村的的資金投入和補貼被縣鄉政府和村委會成員通過各種方式截留、挪用、侵占、私分以及不公平分配的現象在各地農村不同程度存在，成為農村干群矛盾加劇、政府合法性流失、農村發展滯后以及社會不穩定的根源。黨的十八大以來，厲行全面從嚴治黨，強力整治和清除腐敗，整頓吏治，并將全面從嚴治黨和反腐敗從高層延伸到基層，在查處系列大案要案的同時，著力解決群眾身邊的腐敗問題，包括農村基層腐敗現象和腐敗行為，腐敗存量大幅減少，腐敗增量有效遏制，農村反腐敗治理取得顯著成就，為新時代農村治理模式的發展清除了障礙[9]。

其次，以落實精準扶貧為核心，夯實農村治理經濟基礎，政府對農村社會的投資建設力度加大。城鄉二元模式的形成和城鄉發展水平的持續拉大，是農村治理問題產生的經濟根源。黨的十八大以來，提出精準扶貧，通過資金投入、產業扶持、人才支持、社會保障、異地搬遷等多種途徑和形式，加大對農村貧困地區、貧困人口的扶持力度，加大農村道路、供水、住房、網絡等基礎設施建設，以政府為主導、全社會共同參與全力推進脫貧攻堅，農村貧困人口持續減少，農村生產生活環境持續改善，農村經濟社會發展水平大幅提升。精準扶貧的有效實施，對政府與社會的關系產生了重大影響，政府的公共職能作用有效發揮，輔助社會、建設社會、保護社會的作用充分體現，政府與農民之間的關系有效改善，對政府的支持和認同提升。農村貧困人口的減少，經濟發展的加快，是農村實現治理現代化的經濟基礎。因此，精準扶貧不僅對于農村經濟社會發展具有重要價值，也為農村治理現代化提供了持續推進的經濟物質條件。

再次，以實施鄉村振興為目標，構建現代農村治理體系，營造政府與社會多元共治格局。在總結當代中國中國農村改革發展經驗和分析當前及未來城鄉發展形勢需要的基礎上，黨的十九大提出鄉村振興戰略，對未來鄉村發展提出了規劃藍圖。從實施的規模和難度上看，鄉村振興是一項系統復雜的宏大工程，不僅涉及社會模式和社會關系變遷，也關聯到市場主體利益的博弈與調整，既需要政府的宏觀規劃與引導，也需要保持市場基礎性作用的發揮[10]。鄉村振興需要農村經濟、政治、社會、文化、生態環境等不同領域協同推進，其中，建構現代化的治理體系和提升治理能力是鄉村振興的政治保障。當前，鄉村治理機制與鄉村振興內在要求存在一定的偏離，導致鄉村振興面臨較大的困境[11]。需要對鄉村治理進行創新，為鄉村振興戰略的實施提供制度支撐。黨的十九大報告中提出，構建自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系，可以說指明了鄉村治理現代化的主體、規范與框架體系。但在實踐過程中如何進行制度設計、實施以及如何合理處理三者之間的關系，讓自治有效、德治昌明、法治公正，與現代化的鄉村經濟體系相適應，仍然需要進一步的實踐來作出回答。

五、結語

當代中國中國農村治理模式的演進，與中國改革開放的邏輯高度一致，是全能型政府向社會主體放權，社會自由度不斷擴大的過程。農村治理模式改革激活了農村社會活力，為農村經濟社會發展提供了廣闊的自主空間。同時，當代中國中國農村治理模式的改革是一個不斷探索的過程，新建立的政社分離的農村治理模式在運行過程中出現了一定的異化問題，在問題發現和暴露后，也及時進行了糾正和調整，并將農村治理模式改革不斷推向深入，提出更加科學合理有效的改革措施。中國農村治理模式的演進，積累了豐富的改革經驗和方法，為其他領域改革提供了參考和借鑒，主要有經濟基礎是治理模式改革的基礎，治理模式改革促進經濟社會發展，改革要符合農村社會實際，必須為農民所支持與贊成，通過制度與法治約束權力，防止和治理基層腐敗，密切政府與群眾的關系，提升農村治理模式合法性等。

歷史關照未來，中國農村治理模式的未來建構與發展趨向，從價值層面看，要進一步擴大社會自由，發展基層民主，同時轉變政府職能，構建服務型清廉型政府，提升基層治理的合法性和治理效能。從制度層面看，要以農村法治建設為中心，整合運用鄉規民約、鄉村倫理等社會規范，構建鄉村治理的制度體系。鄉村治理制度體系必須適應鄉村振興的要求和鄉村固有的特點，制度形式要簡約，防止法網繁苛，要堅持剛性與柔性并重，禮俗與國法并重，發揚和挖掘傳統治理資源，建構情理法兼容并蓄的農村治理制度體系。

參考文獻：

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