我國檔案機構評估演變過程及特點分析

馬雙雙

摘要：檔案機構評估是檔案事業發展到一定階段的產物。梳理我國檔案機構評估的歷史演變過程，總結其規律和特點，對探索我國檔案機構評估未來的良性發展具有重要的現實意義和學理意義。我國檔案機構評估實踐，迄今為止，已經走過了近四十年的探索歷程，總結不同時期的檔案機構評估過程，可將其劃分為20世紀80年代的檔案管理升級、20世紀90年代的檔案目標管理和21世紀初期的檔案事業綜合評估三個階段，每一階段的檔案機構評估活動呈現出各自特點，從中可揭示出我國檔案機構評估的總體演變特征。

關鍵詞：檔案機構；檔案工作；檔案機構評估

分類號：G270

The Evolution Process and Characteristics of Archives Institutions Assessment in China

Ma Shuangshuang

（School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract：Assessment of archives institutions is the product of the development of archives in a certain stage. It is of great practical and theoretical significance to sort out the historical evolution process of archives institutions in China and summarize its assessment rules and characteristics for exploring the benign development of the evaluation of archives institutions in China in the future. The practice of assessment of archival institutions in China has gone through nearly 40 years. Summarizing the process of archives institutions assessment in different periods， we can divide three stages： the upgrading management of archives in the 1980s， the target management of archives in the 1990s， and the comprehensive assessment of archives undertakings in the early 21st century， archives institutions assessment in each stage shows their own characteristics， which can reveal the overall evolution characteristics of archives institutions assessment in China.

Keywords：Archives Institutions； Archival Work； Archives Institutions Assessment

1引言

作為檔案事業發展到一定階段的產物，檔案機構評估是評估主體依據一定的評估標準和指標體系，運用一定的評估方法，依照規范的評估流程，系統地評價檔案機構各項管理工作發展質量和水平，以此判定評估客體是否達到了評估目的的活動。檔案管理實踐中所進行的檔案工作升級、檔案工作目標管理、綜合檔案館測評或業務建設評價、檔案機構人員考核等，均屬于檔案機構評估的范疇。

我國的檔案機構評估實踐可以追溯到20世紀80年代，迄今已走過了近40年的探索歷程，但現有研究成果多集中在某一類機構的評估上，鮮有從宏觀視角、以橫向的歷史觀去歸納和總結檔案機構評估的演變過程和規律。因此，本文擬從歷史主義的宏觀視角去梳理和挖掘檔案機構評估的演變過程及特點，為未來的檔案機構評估提供研究基礎。

2檔案機構評估演變過程

總結不同時期檔案機構評估的過程、主要內容和形式，發現我國檔案機構評估可劃分為20世紀80年代的檔案管理升級、20世紀90年代的檔案目標管理和21世紀初期的檔案事業評估三個階段。由于我國檔案機構評估形式多樣、分布廣泛，而國家檔案局頒發的國家層面的法規制度具有引導性，因此，本文對檔案機構評估歷史發展脈絡主線的梳理將以國家檔案局開展的評估活動為主，地方和其他行業開展的評估活動為輔。

2.1檔案管理升級演變過程及特點

（1）檔案管理升級活動的發展

第一，企業檔案管理的升級活動。為了與企業升級節奏相契合，1987年7月9日，國家檔案局頒布了《關于印發<企業檔案管理升級試行辦法>的通知》，要求“在企業升級工作中，把企業檔案管理作為企業升級考查的重要內容”[1]。隨后，浙江、北京等省市開始開展相關的企業檔案管理升級活動。

第二，科學技術事業單位檔案管理升級活動。十一屆三中全會以后，國家呼吁發展科學技術，科學技術事業單位發展受到重視。根據科學技術單位檔案工作特點，1991年5月28日，國家檔案局、國家科委、建設部專門聯合下發《科學技術事業單位檔案管理升級辦法》[2]，要求在縣級以上的科研、設計事業單位開展檔案管理達標升級活動，其評估涉及的行業包含能源、水利電力、海洋、建筑材料工業、醫藥衛生、氣象等。

第三，中央、國家機關開展檔案工作達標升級活動。為進一步提高我國檔案工作整體水平，1992年 5月28日，國家檔案局印發《國家檔案局關于在中央、國家機關開展檔案工作達標升級活動的通知》[3]。在此次檔案工作達標升級活動中，將行政管理和法規制約相結合的檔案管理方式是中央、國家機關的一次重大改革。

第四，中央、省、自治區、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館考評定級活動。為了加強省級以上和計劃單列市國家綜合檔案館的管理，1992年12月10日，國家檔案局發布《中央、省、自治區、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館考評定級試行辦法》[4]。與其他行業和部門的檔案管理升級活動的發展前景不同的是，我國省級以上和計劃單列市國家綜合檔案館的檔案機構評估以此為始，在以后的發展過程中，國家綜合檔案館評估的主線也愈發清晰。

（2）檔案管理升級活動的內容和特點分析

筆者運用文本分析法，梳理了這一時期檔案管理升級活動法規的內容（如表1所示）。

由表1可知，檔案管理升級的評估主體是國家檔案局，評估客體是不同行業和部門的組織，內容傾向于建設性評估，即注重資源投入與管理，檔案信息資源開發與利用在評估中所占比例較小。

這一時期，檔案管理升級活動的實施主體由企業轉向科技事業單位，再到中央、國家機關，最后向中央、省、自治區、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館擴展和延伸（如圖1所示）。評估對象之所以按這樣的順序擴展，結合歷史背景，可能存在以下原因：首先，企業是國民經濟發展較為活躍的組成部分，企業檔案作為企業重要資產，在企業管理中發揮不可替代的作用，企業升級帶動了企業檔案升級，所以檔案管理升級活動率先興起于企業；其次，科技檔案和企業檔案具有一定的交集，因此，企業檔案管理升級活動暫停以后，科技事業單位承其衣缽，繼續開展升級活動；最后，企業和科技事業單位的檔案管理升級積累了豐富的經驗，檔案管理升級活動逐漸擴展到覆蓋范圍更廣、數量更多的中央和國家機關檔案館與館藏更為豐富、評估指標更難確立的國家綜合檔案館。由此，全國范圍內檔案管理升級活動的開展，呈現出由點到面、自下而上的覆蓋特點。

2.2檔案目標管理演變過程及特點

（1）檔案目標管理活動的發展

第一，中央和國家機關檔案工作目標管理考評活動。1993年，我國檔案管理的定級升級活動改為檔案工作目標管理考評活動。1994年5月，國家檔案局發布《關于在中央和國家機關全面開展檔案工作目標管理考評活動的通知》，由國家檔案局機關檔案工作處負責對中央和國家機關開展檔案工作目標管理考評活動。隨后，上海（1995年）、重慶（2001年）等地依據國家檔案局文件頒布地方機關檔案目標管理規章開展活動，并取得了相應的成績。

第二，省級和副省級市、計劃單列市檔案館開展的目標管理考評活動。1992年，國家在中央、省、自治區、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館開展升級管理活動，取得了一定的成績。檔案機構升級活動轉變為目標管理活動后，在中央、國家機關目標管理活動經驗積累的基礎上，1995年1月3日，國家檔案局頒布《關于在省級和副省級市、計劃單列市檔案館開展目標管理考評活動的通知》[5]，1992年頒布的《中央、省、自治區、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館考評定級試行辦法》隨之廢止。

第三，科技事業單位檔案工作目標管理考評定級活動。為了進一步提高科技事業單位檔案管理工作的整體建設水平和檔案信息資源開發的能力，1995年3月，國家檔案局在北京召開科技事業單位檔案管理工作會議，下發了三年內（1995—1997）全面開展目標管理考評定級活動的通知。鑒于前期取得的成績，考評依據將繼續遵照執行1991年的《科學技術事業單位檔案管理升級辦法》[6][7][8]。

第四，企業檔案工作目標管理考評活動。企業檔案管理升級活動雖然暫停了，但企業檔案作為國有資產重要組成部分的事實沒有改變。因此，時隔五年后，1996年3月25日，國家檔案局印發了《企業檔案工作目標管理辦法》的通知[9]，在全國范圍內開展企業檔案工作目標管理考評活動。

第五，其他評估主體開展的有關檔案目標管理活動。例如，1996年12月25日中組部頒布《干部人事檔案工作目標管理考評標準》后，天津、保定、南京玄武、紹興等區市陸續號召開展人事檔案工作目標管理活動；自1997年5月27日《城市建設檔案館目標管理考評辦法》頒布后，云南、吉林等省份的城市和地區城建檔案館依照該辦法開展評估活動。

（2）檔案目標管理活動的內容和特點分析

筆者運用內容分析法，對以上四個由國家檔案局作為頒布或參與主體的法規進行文本挖掘，總結了這一時期檔案目標管理活動的主要內容和整體的評估狀況（如表2所示）。

由表2可知，檔案目標管理時期的評估主體依舊以國家檔案局和地方檔案行政管理部門為主；評估客體為中央、國家機關，省級、副省級市和計劃單列市綜合檔案館，科技事業單位以及各類企業；評估內容集中在組織建設、基礎設施建設、基本的業務建設以及開發利用等績效管理評估上。

這一時期，首先，檔案工作目標管理繼承了檔案管理升級的部分評估管理經驗，如主要的實施參與主體依舊是中央國家機關、綜合檔案館、科技事業單位和企業（如圖2所示），科技事業單位檔案工作目標管理考評定級標準繼續參考1991年的檔案管理升級標準。其次，在評估時間上，較之檔案管理升級有時間間隔年的特點，檔案目標管理活動的主體參與時間非常緊湊。我國在1993年經歷了第三次政府機構改革，因此，中央、國家機關率先步入目標管理的步伐；1995年，省級和副省級市、計劃單列市檔案館及科技事業單位、企業等參與主體先后開展，一方面，體現出根據以往經驗的積累，整體上各行各業對檔案管理有所重視，要爭優創先，另一方面，也反映出為提高檔案管理水平，在國家發展活力的感召下，檔案機構對新事物接受速度也更快。

2.3檔案事業綜合評估演變過程及特點

（1）檔案事業綜合評估的發展

第一，檔案事業發展綜合評估。該工作首先在地區實踐發展層面開展，2003年江蘇省連云港市開展檔案事業“十五”計劃中期評估[10]；2005年浙江省嘉興市等11個市開展“十五”期間檔案事業發展評估工作[11]；2006年河北省檔案局制定了《河北省市、縣檔案事業發展綜合評估調查細則》[12]，這批開展檔案事業發展綜合評估的省份分布在東部、北部、南部地區，其豐富的地方實踐經驗，為全國范圍內的評估做了良好的示范作用。在廣泛調研的基礎上，2007年3月7日，國家檔案局、中央檔案館聯合下發了《關于開展檔案事業發展綜合評估工作的通知》，制定了《檔案事業發展綜合評估辦法》[13]，拉開了我國檔案事業綜合評估的序幕。

第二，市、縣級國家綜合檔案館測評。2004年9月1日，中央文明委員會印發的關于《全國文明城市測評體系》（以下簡稱《體系》）的通知中含有對市、區檔案館等級要求。2008年，為了配合市、區綜合檔案館定級服務于全國文明城市創建活動的要求，國家檔案局辦公室頒發了《市、縣級國家綜合檔案館測評辦法》，提出開展本地區市、縣級國家綜合檔案館的測評工作。

第三，數字檔案館（室）建設評價。進入信息化時代，數字檔案館（室）發展迅速，2014年，國家檔案局辦公室印發關于《數字檔案館系統測試辦法》的通知，推動了全國數字檔案館事業的可持續發展，是國家層面開展數字檔案館評估的開端。2016年，國家檔案局辦公室又頒布《數字檔案室建設評價辦法》[14]，目的是實現機關檔案工作在數字時代的順利轉換。地方層面，江蘇（2012年）、浙江（2015年）等發達地區檔案局也相繼開展了數字檔案室建設評估活動。

第四，副省級以上綜合檔案館業務建設評價。為了落實“十三五”規劃提出的“完善檔案事業發展規劃實施和評估機制，創新檔案館（室）業務績效考核評估制度”的要求，2017年10月13日，國家檔案局印發《國家檔案局關于開展副省級以上綜合檔案館業務建設評價工作的通知》，在2018年5—11月對全國47個副省級以上國家綜合檔案館于2013—2017年業務建設情況進行了評價[15]。地方層面，2018年，浙江省[16]、寧夏回族自治區[17]等地結合國家層面的通知和當前業務工作實際，制定了相應的市縣級國家綜合檔案館業務建設評價辦法。

第五，其他地區和不同類型的檔案機構評估。例如，在檔案信息化建設評估方面，浙江省檔案局在2008年開展全省59個綜合檔案館的信息化評估工作[18]、遼寧省有14個市檔案局（館）參評2008年度市級檔案局（館）信息化建設評估[19]，這項評估依舊會是未來檔案事業發展的重要內容；在檔案安全評估活動方面，河南省出臺《河南省各級檔案館檔案安全評估辦法》[20]、國家檔案局辦公室印發《檔案館安全風險評估指標體系》[21]；在檔案工作年度評估活動方面，廣東省在2009年調整了省直單位檔案工作評估等級標準，規定三年進行一次對省直單位的檔案工作評估，甘肅省檔案局印發了《<省直機關事業單位2017年度檔案工作考核評分標準>的通知》。此外，江蘇省的無錫市、江陰市也開展了相應實踐。

（2）檔案事業綜合評估的內容和特點分析

筆者運用內容分析法，對以上四項法規的內容（數字檔案館（室）評估以數字檔案館評估為例）進行了解讀（如表3所示）。

由表3可知，檔案事業綜合評估時期的評估主體主要為國家檔案局；評估客體除檔案事業發展綜合評估是以各地檔案事業整體的發展為評估對象外，其他三項評估對象均主要是針對綜合檔案館而言的，對綜合檔案館的評估是現代評估的焦點和未來的趨勢；評估內容集中在組織建設、基礎設施以及開發利用等方面，側重于績效評估。

這一時期，首先，檔案機構評估對象在不斷調整。檔案事業綜合評估階段（如圖3所示），國家提倡為企業、中央國家機關減負，中央層面減少了對這兩種檔案機構的評估活動；隨著國家對科技事業單位企業化管理的改革，國家層面科技事業單位的檔案評估活動也逐漸淡出歷史舞臺；而綜合檔案館作為存儲檔案的專門機構，則成為檔案機構評估活動的重點，不定期開展評估活動。其次，地方層面的檔案機構評估活動日漸活躍。江蘇、浙江、湖北、遼寧等部分省市延續了在企業、機關事業單位、綜合檔案館等不同類型機構開展檔案評估的傳統。最后，檔案機構評估內容不斷擴展，即由傳統的基礎設施、業務建設評估逐漸向檔案信息化建設、檔案安全評估、數字檔案館（室）評估等方面拓展。

3檔案機構評估的總體演變特征

我國檔案機構評估已經走過了近40年的探索歷程，從總體上看，可將我國檔案機構評估發展歷程的特點可概括為以下四點。

第一，檔案機構評估呈現出明顯的政治屬性。我國檔案機構評估發展受國家政治環境和政策因素的影響較大，無論是早期的檔案管理升級、檔案目標管理、檔案工作定級考評，還是現代的檔案事業綜合評估，無不帶有國家政策引導的深深烙印，檔案機構評估活動表現出較為明顯的單一型政府主導的政治屬性。這種單一的檔案機構評估主體的優勢不言而喻，組織者能夠有效地集中人員開展評估活動，但是其弊端也顯而易見，單一的評估主體缺乏活力和創造性，難以激發整體的檔案機構評估氛圍。

第二，我國檔案機構評估研究對象不斷拓展和評估內容逐漸多樣化。一方面，早期我國檔案機構評估對象的主線有科技事業單位、中央國家機關、企業、國家綜合檔案館，進入新世紀以后，我國檔案機構評估對象開始從傳統的檔案機構向城建檔案館、數字檔案館等專業和新型檔案存儲機構延伸，而且除中央開展的檔案機構評估主線外，地方上不同地區和行業的檔案機構，根據自身發展現狀，也開展了類型多樣、分布廣泛的評估活動，檔案機構評估對象的分布范圍整體上呈現出由點到面、逐步推進、全面覆蓋的特點。另一方面，檔案機構評估的內容從傳統的基礎設施建設、業務建設、開發利用評估逐漸擴展到檔案信息化建設、檔案安全、新農村建設、檔案年度評估等方面，體現出更加多樣化的特征。

第三，我國檔案機構評估研究總體上呈現出以綜合評估為主，專項評估（或稱單項評估）為輔的發展趨勢。檔案機構綜合評估是把評估對象視為一個整體，對其方方面面進行的評估，如檔案事業綜合發展評估、綜合檔案館測評等；檔案機構專項評估，是對其客體所包含的某一要素進行評估，如檔案資源建設評估、檔案機構人員考核、檔案機構服務質量評估等。21世紀以前的檔案機構評估內容主要集中在組織建設、基礎設施建設以及開發利用等方方面面的綜合評估，進入新世紀以來，檔案機構評估對象較為聚焦，對評估對象的揭示在延續綜合性評估特色的基礎上，強調檔案機構某一要素進行的專項評估，如檔案信息化建設評估、檔案安全評估、檔案機構服務能力評估等，專項評估嶄露頭角，逐漸興起。

第四，檔案機構評估的順利發展離不開評估所需要的穩定、和諧的社會和經濟環境。改革開放以后，社會和經濟氛圍活躍，新思想、新技術不斷更新，為檔案機構評估的發展培育了土壤。檔案機構評估走過了近四十年的評估探索歷程，每一評估階段的發展不是此消彼長的關系，實際上，不同類型的評估在不同的發展階段，其在實踐實施和學術研究中的角色并未完全消失，檔案機構評估是為適應時代的發展和檔案事業的發展而做的適時調整，不同類型的評估在不同的發展階段都發揮著重要的引導和督促作用。

*本文系國家檔案局科技項目“國家綜合檔案館公共服務能力評估指標體系構建及實證研究”（項目編號：2018-R-006）與河南省哲學社會科學規劃項目“河南省各級綜合檔案館公共服務能力評估及提升策略研究”（項目編號： 2018BZH008）階段性研究成果。

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