制度政策導向下國土空間規劃編制方法探討

牛俊蜻 雷會霞 謝永尊

摘要：國土空間規劃是新時期我國空間治理改革的重要舉措，具有突出的制度政策導向屬性，其規劃編制應緊密結合政策導向，切實體現生態文明建設、國土用途管控、規劃有效傳導、信息科學治理等要求。本文通過分析我國國土空間規劃相關制度政策的背景和動態，從政策導向著手，探討國土空間規劃的規劃內容深度、管控傳導彈性、技術方法科學性等關鍵問題。研究認為，國土空間規劃的內容深度調控應加強對紅線空間的管控，專項要素引導應達到大綱深度；空間管控傳導中，應增加城市功能區層面到用途區一級的規劃管控，以保障有效傳導；規劃編制技術方法應突出對大數據及地理信息技術的應用，以增強規劃編制的科學性。

關鍵詞：國土空間規劃；政策導向；規劃編制方法

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.003 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2019）11-0011-06 文獻標識碼：A

Thinking on the Territorial Spatial Planning under the Policy Orientation

NIU Junqing， LEI Huixia， XIE Yongzun

[Abstract] Territorial spatial planning is an important measure of space governance reform in China in the new era. It has prominent institutional and policy-oriented attributes， which should reflect the requirements of ecological civilization construction， land use control， effective transmission of planning and informational scientific governance. Based on the analysis of the background and dynamics of the relevant systems and policies of territorial spatial planning in China， this paper discusses the issues of territorial spatial planning， such as the depth of planning content， the elasticity of use-controlled conduction and the rationality of compilation methods. The study draws the following conclusions： the content depth of territorial spatial planning should emphasize the control of strictly protected space， the planning of the other special elements should reach the outline depth； in order to ensure effective transmission， it is necessary to increase the use zoning at the urban level in the space control conduction； the planning compilation method should strengthen the application of big data and geographic information technology in order to enhance its rationality.

[Keywords] territorial spatial planning； policy orientation； planning method

引言

空間規劃作為我國開展空間治理的重要手段和平臺，在國家改革工作全局中占據著舉足輕重的戰略地位。多年來，我國存在主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等多個類型空間規劃，政出多門、多規矛盾等問題導致的規劃落地性差、協調難度大等問題十分突出。開展空間體系改革，構建統一的國土空間規劃體系，成為我國空間治理改革面臨的首要問題。

2018年自然資源部的成立，標志著從政府機構改革層面正式拉開了我國國土空間規劃改革的序幕。目前國土空間規劃改革的相關制度政策方案正在逐步形成和制定之中。期間國內相關專家進行了大量的先期研究，主要涉及空間規劃體系構建的探索思考[1]、城鎮開發邊界劃定方法研究[2]、新技術應用研究[3]等領域，其中基于制度政策領域開展國土空間規劃研究的相對較少。由于國土空間規劃在我國具有特殊的政府治理導向，國土空間規劃的編制與宏觀制度政策息息相關，故本文從我國空間規劃制度政策改革角度著手，通過梳理和研究政策背景和制度動態，探索我國國土空間規劃編制的內容導向、傳導路徑和技術方法等關鍵問題。

1 我國統一空間規劃改革的政策背景與動態

1.1 我國國土空間規劃提出的背景淵源

我國構建統一的國土空間規劃是基于兩方面初衷所提出，一是為應對多年來持續存在的多規矛盾問題，二是為響應生態文明建設帶來的國土全要素管控問題。

我國現行的空間規劃包括住建部門主導的城鄉規劃、國土部門主導的土地利用規劃和發改委主導的主體功能區規劃三大空間規劃類型。但三大規劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規劃和城市總體規劃之間關于建設用地指標的沖突矛盾尤為突出[4]，進而衍生了大量實操層面問題和規劃調整問題，不僅削弱了規劃的權威性，對城鄉建設亦造成一定消極影響[5]（見表1）。唯有構建統一的國土空間規劃，方能從根本上解決當前政出多門帶來的多規矛盾問題。

此外，隨著生態文明戰略逐步上升為國家戰略，因生態要素保護帶來的國土全要素管控訴求日益強烈。2015年國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，在強調對山水田林湖草的生態保護的同時，明確提出構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，編制統一的空間規劃[6]。至此，我國統一空間規劃體系的改革試點工作拉開序幕，期間海南、寧夏開展了省級空間規劃改革試點[7]，上海、北京等地開展了總規改革試點[8]，直至2018年自然資源部正式組建成立，我國統一空間規劃的行政機構改革塵埃落定。2019年國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃[9]。同年5月，自然資源部發布通知，全面開展各級國土空間規劃編制工作，不再新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等[10]。這標志著我國國土空間規劃治理正式開啟（見表2）。

1.2 當前國土空間規劃制度的建設動態

經過一系列的政策出臺，目前國土空間規劃體系已明確為“五級三類”，即分為國家—省—市—縣—鄉鎮五個層級，包括總體規劃、詳細規劃、專項規劃三種類型（見圖1）。在整個國土空間規劃體系建設中，法律法規體系及技術標準體系的建設是支撐國土空間規劃改革順利開展的重要保障。其中，法理體系涉及到《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》《城市總體規劃編制審批管理辦法》《土地利用總體規劃編制審查辦法》等多項法律法規的較大調整。2019年7月全國人大公示的《中華人民共和國土地管理法、城市房地產管理法（修正案草案）》，已進行相應的調整修訂，“國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”。同時，自然資源部正在研究起草《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》[11]。整個立法及法律法規調整后，我國的空間治理法理體系將最終形成。技術標準體系調整方面，涉及到《城市規劃編制辦法》及實施細則、各級《土地利用總體規劃編制規程》、各類土地分類標準等多個技術標準的重新梳理和重大變動。其中，國土空間規劃用地現狀分類標準已確定以2017年公布的《土地現狀分類標準》（GB/T 2010—2017）為準。其他相關技術標準已形成一定初步成果，目前《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）》《國土空間規劃分區與用途分類指南（試行）》《城鎮開發邊界劃定指南（試行）》《國土空間規劃實施評估技術指南（試行）》等已相繼進入意見征詢階段。各類技術標準確定后，我國國土空間規劃編制將形成一套新的技術路線和方法指南。

2 制度政策導向下國土空間規劃編制問題的思考

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中反映出三方面重要信息：一是全要素治理，二是有效傳導，三是科學規劃。筆者圍繞這三點導向，分別就國土空間規劃的規劃內容、傳導機制和規劃方法三方面進行探討。

2.1 全要素治理之下規劃內容的深度問題

全要素治理，即在城鎮要素、農業要素的基礎上，增加并強調突出生態要素。國土空間全要素管控治理，是響應生態文明戰略，彌補現行空間規劃對非建設用地的管制不足，以及海域空間的治理空白的客觀訴求[12]。全要素治理的提出，要求國土空間規劃的內容在包含現行空間規劃核心要點的基礎上，加強對生態類要素、海域空間、礦產空間等其他非城鎮建設空間的規劃管控。

面對如此龐雜的規劃對象，如何避免由于內容大而全所導致的規劃時效性差、規劃重點不突出等問題，筆者認為規劃的深度是解決該問題的關鍵所在，即通過編制深度的調控實現抓大放小、輕重合宜。筆者從以下兩方面提出規劃深度的調控建議：一是守住保護底線，即對保護類國土空間要素，應提出保護管控的空間紅線和準入要求，同時應按照大綱深度提出保護治理的任務要求，具體細化的保護治理方案由相應的專項規劃完成。該部分規劃內容深度應至少包括生態保護紅線、基本農田保護紅線、歷史文化遺跡保護紅線、海洋強制保護紅線等保護類管控底線，同時應明確山水田林湖草生態修復的任務目標和總體安排、農田優化和土地整治的任務要求和整治重點、歷史文化遺存的保護要求；二是管控利用開發，即對利用類國土空間要素，應明確開發利用的規模結構、用途分區和管制要求，同時應按照大綱深度提出各類配套要素的建設要求，具體的用地布局細化由詳細規劃完成，具體的各類要素建設方案由相應的專項規劃完成。該部分規劃內容深度應能夠明確建設用地的空間布局方案和用途管制要求，明確產業開發布局方案（包括礦產、工業、旅游、創新產業等），提出存量建設用地集約節約利用要求（包括城市更新、地下空間利用、鄉村用地優化等），以及公共服務設施、交通設施體系、市政基礎設施、國土風貌設計等配套要素的總體規劃要求（見圖2）。

2.2 有效傳導之下管控方式的彈性問題

有效傳導，即針對現行規劃的傳導失效問題，強調從不同層級、縱橫維度搭建有效的傳導機制。目前我國已形成了從國土空間規劃向詳細規劃和專項規劃縱橫兩個層面的傳導體系[13]（見圖3）。其中，橫向傳導通過規劃內容的深度控制得以實現（上文已做分析），此處重點討論縱向維度的用地管控傳導問題。

我國現行空間規劃因用地布局過細導致與控制性詳細規劃傳導失效問題較為突出[14]，為應對這一問題，國土空間規劃基本確定了由功能引導到地塊管控的縱向用途傳導機制，即在國土空間規劃層面僅劃分國土功能區，其中城鎮功能區內的具體用地布局在詳細規劃層面開展。筆者認為當前已出臺的國土空間功能區劃的試行政策更側重全域層面，管控尺度過于寬泛，突出了對控制保護類要素的紅線管控，但對于國土空間中開發利用部分，尤其是城鎮建設空間開發引導方面涉及較少，容易導致空間規劃矛盾下移、總體層面管制架空等問題。

因此，筆者建議市縣層級的國土空間規劃應在全域大的功能區劃基礎上，就城鎮功能區細化至用途區劃分，各用途區明確對應可準入的用地類型和比例，控制性詳細規劃對接國土空間規劃層面的用途區，對其進行地塊的細化布局和建設開發管控。其中，全域層面的功能區劃應在生態、海域、農業、城鎮、礦產、歷史文化遺跡六大基礎功能區的基礎上，通過生態保護紅線、基本農田保護紅線、海洋核心保護區紅線、歷史文化遺跡保護核心控制紅線、城鎮開發邊界等控制線的劃定，對基礎功能區進行層級劃分，如生態空間劃分為核心生態保護區、外圍生態修復區等。城鎮功能區作為國土空間開發利用的核心片區，其用途區劃一是要規避直接細化至地塊所導致的彈性缺乏問題，二是要考慮到城市發展中的混合用途客觀需求問題，三是要規避管控過泛所導致的傳導虛空問題。筆者認為城市功能區用途區的劃分可在居住、商業、工業三大基本用途的基礎上，增加商住融合區、工貿混合區、綜合產業區、混合發展區等混合用途類型，同時結合城市發展特征，增加創新發展區、公共游憩區、中央活力區、文旅展示區等特殊用途區。各用途區明確準入的用地類型、兼容的用地類型，明確主導用途與配套用途、兼容用途之間的比例關系，從而切實形成對下一級規劃的有效管控要求，同時保障傳導中的彈性空間（見圖4）。

2.3 科學規劃之下編制方法的理性問題

科學規劃，即強調借助新技術、信息平臺開展規劃編制，強化規劃編制方法的合理性。受傳統規劃方法的限制，既有三大規劃中不同程度存在主觀規劃的問題，導致規劃落地實施性較差。此次規劃改革強調要充分運用大數據分析、地理信息等新技術開展規劃編制，并開展雙評價作為前期分析依據，在規劃成果中提交數據庫及信息平臺。筆者認為國土空間規劃編制方法的轉變主要體現在以下三方面。

2.3.1雙評價和雙評估成為必要的前期分析基礎

開展資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價，作為國土空間規劃的重要前期專題，是劃定三區三線和功能區的重要依據[15]。此外，由于國土空間規劃具有“多規合一”的重要屬性，因此在規劃編制前需要開展對兩規的差異性圖斑進行篩選分析，這是確保規劃順利實施的重要前提。

2.3.2大數據、地理信息技術成為規劃分析的重要方法手段

一方面，大數據分析為國土空間規劃的人口變遷變動、區域聯系強度、社會經濟輻射度、交通擁堵、設施使用效率、商業活躍強度等方面分析研究提供了強有力的支撐，使得國土空間規劃的相關需求、變動、趨勢分析更為科學理性。另一方面，GIS分析技術為國土空間規劃的空間引力分析、公共服務半徑分析、交通通達性分析、坡度分析、水文分析、流域分割等問題研究提供更為科學化、信息化、可視化的分析工具，大大提升了規劃表達的準確性和分析的合理性。

2.3.3 GIS平臺成為規劃編制、管理的基礎平臺

傳統的城鄉規劃以CAD為成果提交平臺，土地利用規劃以MapGIS為成果管理平臺，規劃改革后國土空間規劃全部統一為GIS平臺開展，并通過國土空間基礎信息平臺和實施監督信息平臺實現規劃管理。國土空間規劃信息平臺不僅集成了國土空間現狀數據、規劃數據、管理數據、社會經濟數據、實施監測評估指標體系數據，實現了現狀、規劃、審批、監督、預警“一張圖”，同時集成了預測預警、模擬推演、決策支持等智能化服務支撐，變革了傳統空間規劃的管理模式和手段。

3 結論與討論

國土空間規劃改革的序幕已然開啟，隨著標準技術體系的建設和國土空間規劃立法的推進，我國空間治理方式正在發生著巨大變革。新信息技術的應用及規劃管理方法的改變，將扭轉既往規劃的固有技術路線，也將深深影響我國空間研究領域的諸多方面。本文從國家政策制度角度切入，梳理了我國國土空間規劃體系及相關技術、立法建設動態，基于此，探討了在縱橫有序的規劃傳導體系中，國土空間規劃的編制內容深度要求、管控彈性策略和方法優化建議。國土空間規劃具有突出的政策導向屬性，其規劃編制應緊密結合政策導向，切實體現生態文明建設、國土用途管控、規劃有效傳導、信息科學治理等要求。隨著各級國土空間規劃編制工作的快速展開，其中的控制線劃定、用途管制傳導、信息平臺建設等具體問題將得到學界更多專家的進一步深入研究。

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