公共服務外包的國內外研究綜述

倪昱

〔內容提要〕伴隨著20世紀90年代以來中國公共服務市場化的進程，相關學術研究也逐步展開，政府購買公共服務、PPP（政府與社會資本合作）、民營化等理論都是近期研究熱點。公共服務外包作為公共服務新型供給模式之一，因有利于減輕政府財政負擔，提高公共服務質量而被提出和運用，但實踐中卻屢屢發(fā)生逆合同外包、地方債務增多等不良現(xiàn)象。對此，本文基于理論和現(xiàn)實原因梳理了國內外公共服務外包的相關問題、原因及對策，以期促進相關理論的深入研究。

〔關鍵詞〕公共服務外包國外研究綜述國內研究綜述

一、國外研究綜述

（一）關于公共服務外包的時代背景和理論淵源研究

公共服務外包是民營化的主要方式，起源于新公共管理運動中公共服務市場化的實踐。20世紀70年代，在國家財政、管理、信任危機背景下開始于英國、美國、新西蘭、澳大利亞的新公共管理運動作為政府改革的一種國際思潮，迅速擴展到其他國家。

薩瓦斯（Savas，1999）認為，新公共管理運動的理論基礎是公共物品理論、公共選擇理論、企業(yè)管理理論、新制度經(jīng)濟學等，由此他提出了民營化與PPP模式，該理論中系統(tǒng)的介紹了公共服務外包的過程。薩繆爾森·保羅（Samuelson Paul A，1954）提出的公共物品理論中從公共物品的屬性角度限定了公共服務外包的范圍、成效等。詹姆斯·布坎南（James Buchanan，1962）在“政府失靈”前提下提出公共選擇理論，通過引入競爭機制減少政府壟斷，從而達到有效的資源配置，這解釋了公共服務外包存在的合理性；企業(yè)管理理論則為公共服務外包提供企業(yè)的管理理念和技術，包括績效評估、合同管理、組織目標管理、技術創(chuàng)新等。克里斯滕森（Christensen，2015）指出新制度經(jīng)濟學中的委托代理理論和交易成本理論是“合約失靈”的體現(xiàn)，其委托人與代理人之間的互動和交易過程容易出現(xiàn)投機主義等問題進而增加交易成本，這很好地解釋了公共服務外包的影響因素、風險及規(guī)避等。赫菲茨（Hefetz，2016）認為，在新凱恩斯主義經(jīng)濟學、新公共服務理論的指導下，美國等西方國家開始出現(xiàn)將公共服務外包運行不暢、不適合領域的外包陸續(xù)收回的“逆合同外包”現(xiàn)象，由此引發(fā)了公共服務外包的爭議。

（二）關于公共服務外包的過程研究

公共服務外包的過程研究，包括公共服務外包決策的影響因素、范圍、對象、合同管理、外包效果等方面。

1.公共服務外包的決策影響因素。公共服務外包決策受多重因素影響。費里斯（Ferris，1986）提出市政府從收益—成本的角度作出外包決策：可能節(jié)約費用、財政壓力明顯和政治反對力量微弱。阿根托（Argento D，2016）通過實證分析得出，地方政府的外包決策受地方管轄權的影響、外部利益相關者的參與有助于外包的使用，而服務提供商的有限供應則阻礙了外包的使用。

2.公共服務外包的領域和對象。就外包的研究領域，薩瓦斯（Savas，1999）等人對多個國家進行環(huán)衛(wèi)民營化調查得出，環(huán)衛(wèi)服務民營化在效率、效益、公正性等方面都或多或少的強于政府部門。但西蒙·切斯特曼（Simon Chesterman，2009）指出，在美國監(jiān)獄私有化有很多反對的聲音。就公共服務外包的對象，薩瓦斯（Savas，1999）更加強調公共服務外包給私人機構。而薩拉蒙（Salamon，2011）更加強調服務外包對象的多元化，包括社會組織等。

3.公共服務外包中的合同管理。薩瓦斯（Savas，1999）在PPP理論中就合同承包提出從實施合同外包到監(jiān)測、評估和促進合同履行的全過程研究。特雷弗L.布朗（Trevor L. Brow，2003）通過量化研究得出，外包是否成功與政府的合同管理能力密切相關。

4.公共服務外包的效果分析。該部分體現(xiàn)了支持者、反對者和“改良者”的觀點，是公共服務外包研究中爭議最大的部分。一是支持者從引入市場競爭打破政府壟斷、降低服務成本提高服務效率、優(yōu)質服務供給促進公眾滿意等角度加以論證。戴維·奧斯本（David Osborne，2000）通過地方政府的合同外包數(shù)據(jù)分析得出，大多數(shù)的公共機構對其承包商的表現(xiàn)感到滿意，而且簽訂合同為地方政府節(jié)省了15%～30%的資金。二是反對者和“改良者”認為公共服務外包成效差，可能伴有一系列風險和問題。如公共服務外包存在尋租腐敗和壟斷競爭。薩繆爾森·保羅（Samuelson Paul A，1954）指出，私人與政府代理人合謀壓低公共物品轉讓提供權的價格；或者個人在獲得公共物品供應的壟斷權后，任意提高其消費價格。再如公共服務外包存在劣質、低效、高成本。霍奇（Graeme A.Hodge，2000）從成本、效率提高和質量改善三方面來衡量合同外包效果時發(fā)現(xiàn)，只是一些外包的服務實現(xiàn)了成本的節(jié)省，而成本節(jié)省并不必然帶來效率提高或質量改善。雖然有關外包成效爭議不清，但學者杰弗里L·布魯尼（Jeffrey L.Brudney，2005）指出，在美國公共服務外包已經(jīng)進入一個新的、意識形態(tài)較低的階段（后外包時代），該階段中私有化已經(jīng)成為美國各州普遍接受的做法。

（三）關于公共服務外包問題優(yōu)化的路徑分析研究

公共服務外包中存在的問題，即可能是政府自身或監(jiān)管層面出現(xiàn)問題，也可能由承包者降低成本的“撇脂”行為導致亦或是歸因于市場競爭的不充分，學者們對于其優(yōu)化路徑可分為以下內容。

1.加強政府內外監(jiān)管。幾乎所有的國內外公共服務外包提倡者或者反對者都強調政府在公私合作中的監(jiān)管職責。杰弗里·L·布魯尼（Jeffrey L.Brudney，2005）強調政府監(jiān)管的“擔保責任”在美國“后外包時代”的成功實踐中具有重要作用。

2.實現(xiàn)公司專業(yè)化管理和市場規(guī)范化競爭。該部分主要針對公共部門和供應商在合同運行中缺乏管理技術和能力的問題。奧基夫（OKeefe，2015）強調提高承包商能力，在公私合作的復雜環(huán)境中會增加公司的交易成本。博瓦德（Bovaird T，2016）則強調加強政府和承包商之間的協(xié)作，可通過信息的相互交換、目標的微調和信任等方法提高長期績效，完善市場競爭性招標、戰(zhàn)略委托、總承包、內包等手段來推進公共服務外包發(fā)展。

總之，國外有關公共服務外包的研究縱向體現(xiàn)整個外包研究過程，橫向包括不同學科，不同國家，不同外包領域、理論和實踐，微觀和宏觀等研究角度。

二、國內研究綜述

（一）關于公共服務外包的概念和范圍研究

1.公共服務外包的概念。國內關于公共服務外包的概念基本沒有分歧。李傳軍（2007）認為，公共服務外包是將政府承擔的公共服務所有權的項目對外承包給私人部門、非營利組織或委托給其他政府來提供，并以法律合同的形式明確提供服務的質量和數(shù)量標準，監(jiān)督合同的執(zhí)行。陳振明（2011）認為，公共服務外包是政府購買公共服務中的一種形式，公共服務合同外包和公共服務外包無異，只是前者更加強調合同的契約形式。PPP和民營化主要強調和私人社會資本的合作，且相較于其他概念相對忽視了政府主導作用和政府所有權主體的特征。

2.公共服務外包的范圍。雖然學界關于公共服務外包的范圍沒有統(tǒng)一定論，但是學界對于核心公共服務內涵的認識還是比較一致的。許彩霞（2014）認為，從承包者的能力來劃分。魏娜（2015）認為，按照公共物品的非排他性和非競爭性來劃分。張魯萍（2017）指出，雖然具體考慮外包范圍難以窮盡，但是可以通過“負面清單”的方式列為公共服務外包的禁區(qū)（警察、軍隊等），為各地公共服務外包提供較為統(tǒng)一的指引。

（二）關于公共服務外包的背景和理論基礎研究

1.公共服務外包的背景。公共服務外包大約在20世紀90年代伴隨著中國公共服務市場化過程產生，直接動因是全球化政府改革的浪潮和中國加入WTO的市場化推動，宏觀政策是改革開放和政府轉型。

2.公共服務外包的理論基礎。中國公共服務外包的理論基礎除了運用新公共管理運動的理論前提，包括公共物品理論、公共選擇理論、企業(yè)管理理論等以外，許多學者還結合了其他理論。一是陳振明（2002）從新公共服務理論角度評價公共服務外包，他認為登哈特夫婦的理論從產生起就試圖取代“新公共管理”。二是李傳軍（2007）從本土化服務型政府理論出發(fā)，主張政府責任和服務行政。三是葉響裙（2014）從治理理論角度強調公共服務多元主體供給模式，公共服務外包作為協(xié)作治理的一種方式得到提倡。

（三）關于公共服務外包的合理性研究

1.創(chuàng)新公共服務供給模式。彭積敷（2005）指出，環(huán)衛(wèi)服務外包作為提供準公共物品的新型供給模式，引入了競爭機制，提高了供給效果和質量。

2.提高行政效率和回應性。陳振明（2011）認為，由于私營部門存在強有力的誘因機制，能夠使公共服務的提供更有效率、更高的質量，而且更具回應性。

3.促進政府職能轉變。韓清穎和孫濤（2019）基于公共服務購買案例發(fā)現(xiàn)：從整體而言，公共服務購買是有效的。

4.增加社會公平價值和參與。王衛(wèi)（2010）通過對珠江三角洲街道實踐調查得出基層政府與公民之間建立多方面的合作關系，促進公共參與，這為公共資源的分配政策增加社會公平的價值，在公眾中釋放出一種信任感。

（四）關于公共服務外包的風險性研究

目前，政府購買公共服務領域出現(xiàn)了一些“逆合同外包”的“空心化”問題，即公共服務劣質低效、腐敗滋生甚至引發(fā)新的政府信任危機，2016年魏則西事件就是一個例子。事件中魏則西用生命揭示了醫(yī)院科室外包亂象，特許經(jīng)營細則缺乏以及莆田系的權力尋租等一系列問題。下文就此分析了公共服務外包存在的具體問題、原因和對策。

1.關于公共服務外包存在的具體問題研究。一是公共服務外包存在尋租腐敗。孫學玉（2005）指出，合同出租為腐敗提供了溫床，政府監(jiān)督承包商執(zhí)行合同的交易，成本上漲也是個頭痛的問題。梁平和包晗（2017）指出，公共服務外包中的尋租風險體現(xiàn)在政府的設租和生產商的尋租兩方面。二是公共服務外包存在劣質低效、脫離服務價值的問題。徐姝（2011）指出，合同雙方外包中由代理問題所產生的雙方目標的不一致、信息不對稱所導致的逆向選擇、承包商的機會主義行為，以及環(huán)境不確定中的偶發(fā)事件等都將對外包價值的實現(xiàn)產生重大影響。葉林（2018）指出，廣州環(huán)衛(wèi)保潔市場化在提高效率、節(jié)省財政開支等目標未達到的情況下，廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化遭遇“回潮”。三是存在公共服務“甩包”問題，主要是指政府甩包。陳奇星（2012）指出，政府公共服務外包不是“甩包袱”“撂挑子”，不是將政府不愿做、不便做的事情轉給市場和社會來完成。更有學者卞廣春（2016）直接以公共服務外包不是“甩包”為題加以研究。

2.關于公共服務外包產生問題的成因研究。公共服務外包產生問題的成因可用委托代理理論中存在的逆向選擇、敗德行為和不完善契約來解釋，表現(xiàn)在市場、政府、承包者三方面不同主體的內容。一是公共服務外包市場競爭不足。葛琳玲（2018）在一些外包競標活動中，地方政府部門為了實現(xiàn)更好的公共服務，將競標的準入門檻設置的過高，導致大量的中小型企業(yè)被拒之門外，容易造成壟斷。二是公共服務承包者自身治理能力不足。陳振明（2011）指出，事業(yè)單位往往比市場承包者有更多的競爭力，是公共服務提供的“第四域”。張農科（2018）指出，公共服務外包市場整體呈現(xiàn)碎片化，小公司太多，公共服務范圍界定不清楚，承包者自身能力層次不齊。三是公共服務外包政府監(jiān)管不到位，絕大多數(shù)的學者都強調了此點。

3.關于公共服務外包問題的解決對策研究。一是在市場競爭方面，完善現(xiàn)行的公共服務外包法律和制度規(guī)范。林閩鋼（2014）指出，政府通過修訂《政府采購法》增加相應的條款和內容，使政府購買公共服務市場競爭行為有法可依。張魯萍（2017）提出，改變法律審理規(guī)則的行政訴訟制度，將僅是對相對人救濟的單向性結構，變?yōu)榫哂须p方性和自治性的外包合同爭議來完善法律。二是在政府監(jiān)管方面，建立健全公共服務外包的監(jiān)督和評估機制。韓清穎和孫濤（2018）認為，公共服務的公共責任永遠歸屬于政府，政府必須隨時關心那些合同購買公共項目，及時提供專業(yè)的監(jiān)督、干預。林志聰和謝棋君（2018）通過拓寬監(jiān)督途徑提出新聞媒體、第三方評估機構、建立問責機制來加強監(jiān)督。三是在專業(yè)化管理方面，不同學者從不同領域推出了不同的管理方法。有分析基層法院外包，有分析社區(qū)養(yǎng)老外包，有分析具體政府部門的承包商外包和審計外包，還有探索公共服務外包邊界等。

三、總結

從國內外研究綜述可以看出，學界往往就公共服務外包是否有效得出相悖的結論，但一個不爭的事實是，合同外包在爭議聲中不斷發(fā)展。于是，國內外研究總體呈現(xiàn)以下三大特征：一是從研究內容上看，國內外公共服務外包的研究都從最初爭議其有效性，不斷演化為對公共服務外包具體問題的研究（包括公共服務外包的范圍、管理技術的精細化、風險識別等），由此更加強調操作層面。二是從研究方法上看，不斷從定性研究到定性定量結合研究，更加注重案例分析、數(shù)據(jù)收集等實證研究方法。三是從研究程度上看，總體呈現(xiàn)不同學科、不同外包領域的由表及里的多樣化研究。

（作者單位：遼寧大學哲學與公共管理學院）