我國現代公私合作的內涵、外延與組織形式

丁孫亞 萬曉萌

【摘要】為了準確把握現代公私合作的概念，從內涵、外延與組織形式幾個方面進行分析，認為：現代公私合作的核心特征在于生產合作，外延上表現為不同的運作模式，以特許經營模式和PFI模式為典型，前者以使用者付費的市場化經營為關鍵特征，后者以政府付費的非市場化運營為關鍵特征；其組織形式有契約型和機構型兩類，其中契約型為當前的主流形式。基于合作任務范圍的不同，契約型組織形式也有多種結構形式。最后，針對現代公私合作在我國的運用與發展情況提出相關政策建議。

【關鍵詞】現代公私合作；傳統公私合作；生產合作；特許經營模式；PFI模式

【中圖分類號】F283【文獻標識碼】A【文章編號】1004-0994（2019）21-0126-4

自20世紀九十年代開始，政府與社會資本合作（簡稱“公私合作”）模式在我國公共基礎設施領域得到應用，近年來更得到政府部門的大力推廣，成為公共基礎設施項目及服務的一種重要提供方式。但是，在有關公私合作概念的理解和運用上，普遍存在理解不清、混淆使用的情況，這在一定程度上影響了公私合作模式在我國的合規穩定發展。為此，本文以當前我國重點推廣的公私合作模式為研究對象，通過對其內涵、外延與組織形式的分析，實現對相關概念的準確把握，促進其在我國的行穩致遠。

一、現代公私合作的本質特征

公共設施和服務原先主要由公共部門負責提供，但隨著公共基礎設施需求的增長，由于人力、資金、技術等因素的限制，公共部門開始逐漸引入私人部門參與協助公共物品的供給，就此形成了公私合作關系。在公私合作關系的發展歷程中，可劃分為傳統公私合作和現代公私合作兩個階段，即公私合作關系包括傳統公私合作關系和現代公私合作關系兩部分。兩者的關鍵區別在于，是否具備民事關系中的生產合作關系。

從法律視角來看，公私合作關系分為行政關系與民事關系。傳統公私合作下，行政關系體現于兩個方面：一是監管與被監管的關系。私人部門作為公共產品的生產者和提供者，其質量標準需要接受公共部門的監督，在此關系中，公共部門為監管者，私人部門為被監管者。二是授權與被授權的關系。很多國家的公共服務屬于政府壟斷或者特別法管轄，在這種情況下，由非公共機構提供公共服務，通常要求適當的政府機構給予授權，在此關系中，公共部門為授權者，私人部門為被授權者。民事關系表現為公共部門與私人部門就項目每一合作環節的最終產品或服務，如設計服務、融資服務、運營服務等，形成市場交易關系，即公共部門是購買者，私人部門是供給者。至于每一環節產品或服務的生產過程，則完全由私人部門負責，公共部門不參與生產過程。

近幾年，為適應公共項目的新變化，我國所推廣的公私合作關系在維持傳統行政關系的基礎上，進一步深化和拓展雙方在民事方面的合作關系，進而發展出現代公私合作關系。即：在交易關系的基礎上，公私雙方進一步就基礎設施項目全生命周期過程中的每一任務環節，形成生產合作關系。這是現代公私合作區別于傳統公私合作的關鍵點（如表1所示），也是進一步提升公私合作效率的關鍵點。可以認為，相較于傳統公私合作，現代公私合作的本質特征是生產合作。

二、現代公私合作的內涵

對現代公私合作內涵的解讀，關鍵在于對其本質特征——生產合作的解讀。政治經濟學中將生產關系定義為人們在物質資料的生產過程中形成的社會關系，包括生產資料所有制的形式、人們在生產中的地位和相互關系、產品分配的形式等。對于公私生產合作，生產資料所有制形式是外生給定的，可自行設定的是公私間的關系與產品分配形式等，涉及到的關鍵屬性有合作時間、合作范圍、任務分配、收益分配。為了實現生產合作效益的最大化，相關因素的屬性設置應實現以下幾個目的：一是充分發揮公私雙方各自所長，二是充分調動各方積極性，三是形成伙伴協作氛圍。為此，我國現代公私合作實施過程中就相關屬性作出了如下設定：

1.合作時間上，為長期合作，一般在十年以上。合作的長期性主要是由以下幾個方面因素決定的：①回收前期高投入成本的需要。相比于傳統公私合作模式，現代公私合作模式在前期程序準備上更復雜，所需時間更長，使得投入成本明顯增加。在公共項目每期盈利水平均有限的前提下，為了實現成本的回收，必須保證長期合作。②實現長期激勵的需要。從激勵角度而言，非長期性合作無法向私人部門轉移長期責任，不能形成長期激勵效應。并且，在短期合作下，私人部門行動的出發點是短期利益最大化，可能與項目的長期利益最大化形成沖突。③建立伙伴關系，提高合作效率的需要。伙伴關系只能在長期互動中形成，因為只有在長期連續多次的博弈過程中，失信懲罰和合作報酬機制才能得以運作，才能促使雙方采取互惠共贏的合作策略，提高合作效率，實現雙方利益的最大化。

2.合作范圍上，盡可能實現全生命周期覆蓋。全生命周期合作有利于在各環節充分發揮公私雙方的優勢，實現優勢互補；同時，可促使公私雙方從提高全生命周期運作效率的角度來開展各項工作，有利于統籌協調全生命周期內各環節間的銜接，確保項目開展的連貫性。如果合作范圍僅涉及全生命周期過程中的部分環節，那么公私雙方合作時只會局限于合作環節的效率改進，而不會顧及非合作環節的效率問題，從而影響了項目整體效率的提升。此外，局部環節合作下，由于缺乏全局范圍內的統籌協調，合作環節與非合作環節間銜接的連貫性不高，不利于項目的流暢運作。鑒于此，傳統公私合作中的設計合同、施工合同、交鑰匙合同因不包括運營環節，租賃合同、專營權合同因不包括投資建設環節，均不屬于全生命周期合作，所以不被認為是現代公私合作模式。

3.生產任務分配上，基于能力匹配原則，充分發揮各方比較優勢，實現協同效應。在項目任務分配方面，基于私人部門在項目運營管理方面的優勢，應由其負責設計、融資、建設、運營、維護等環節的專業性任務；基于公共部門在公共資源、公共管理方面的優勢，應由其承擔項目運營管理的輔助性任務，如資金補貼、土地投入、配套政策等。項目風險分擔方面，同樣基于能力匹配原則，私人部門應負責承擔市場方面的風險，如資本投入風險、融資風險、質量風險、市場風險等；公共部門應負責承擔政治、政策等方面的風險。ACBEF8E2-807F-4C52-892E-BEA0C75562C0

基于比較優勢的生產任務分配是現代公私合作的關鍵特征，而這是傳統公私合作所不具備的。譬如傳統公私合作下的特許經營模式，雖然也是全生命周期合作，但是在任務分配上缺乏比較優勢。傳統公私合作下，公共部門只作為最終產品的購買者，至于項目生命周期各環節涉及的所有任務，全部交由私人部門承擔，沒有發揮公共部門的能力優勢。這種非基于私人部門承受能力的任務分配方式，容易因超出私人部門能力范圍，而導致合作效率降低。

4.收益分配方面，實行按績效付費、盈利而不暴利兩項原則。在合理的任務分配機制下，配以合理的收益分配機制，將有助于形成良好的激勵機制，調動各方積極性。績效付費機制將令私人部門承擔起服務或產品質量風險，促使其提供符合標準的產品或服務，否則將遭受收入損失風險。

盈利而不暴利原則的目的在于平衡公私雙方的利益，實現風險共擔、收益共享的伙伴關系，避免零和博弈，保證公私合作關系的穩定。當私人部門承擔過大風險，而其合理回報得不到保證時，公私合作關系必然面臨破裂；當私人部門獲取的利潤超出合理區間，公共部門及由其代表的公眾利益勢必因此受損，也不利于保持良好的公私合作關系。因此，在確定私人部門承擔合理風險（如融資風險、質量風險等）的前提下，可通過公共部門分擔相關風險（如最低需求量風險）、調增價格或者給予補貼等方式，保證私人部門獲得合理收益。此外，為避免私人部門獲取暴利，損害公眾利益，公共部門可通過調降價格等方式，保證項目的公益性。

三、現代公私合作的外延

現代公私合作在具體運作過程中，會因公共項目屬性的不同，導致在任務分配、收益分配等細節上有不同的設置，這在外延層面表現為不同的運作模式。現代公私合作的典型運作模式為特許經營模式和PFI模式。兩者特征的比較如表2所示。

公共基礎設施項目作為公共物品，其屬性特征分為兩個方面：競爭性和排他性。公共基礎設施產品和服務一般均具有競爭性，但是在排他屬性上，往往具有不同的表現，進而導致了項目經營屬性的不同。具有競爭性和排他性的項目為經營性項目或準經營性項目，具有競爭性但不具有排他性的則為非經營性項目。

經營性項目屬于經濟性基礎設施項目，排他屬性決定其具備向最終使用者收費的基礎，并且潛在經營收費能夠完全覆蓋項目投資成本。準經營性項目也屬于經濟性基礎設施項目，但其潛在經營收費不足以覆蓋項目投資成本，需政府補貼部分資金或資源。以經營性項目或準經營性項目為基礎而形成的公私合作，一般被稱為“特許經營模式”，強調私人部門對項目的市場化運營。該模式的特別之處在于，在收益分配環節，其通過面向市場消費者收費來實現按績效付費機制，私人部門承擔由此形成的質量、價格、需求等方面的風險。

非經營性項目是社會性基礎設施項目，其非排他屬性決定其沒有面向最終使用者收費的基礎，而需要依靠政府付費來回收項目投資運營成本及實現相應的效益。以這類項目為基礎而形成的公私合作被稱為“PFI模式”，強調項目的公共部門付費屬性，即其績效付費機制是通過公共部門付費來完成的。相應地，私人部門僅承擔質量風險，產品銷售給最終消費者的價格、需求風險則由公共部門來承擔。

需要注意的是，特許經營模式不僅存在于現代公私合作關系下，也存在于傳統公私合作關系下，但所代表的含義不完全相同。現代公私合作關系下的特許經營模式除了具有傳統特許經營模式的市場化經營屬性，還新增了生產合作屬性。

四、現代公私合作的載體

公私合作模式的運行需要以一定的組織形式為依托，組織形式是體現公私合作關系的載體。現代公私合作過程中，組織形式分為兩種類型：機構型和契約型[1]。當前，我國公私合作實踐中，組織形式主要表現為契約型，特許經營模式和PFI模式的組織形式均為契約型。

機構型組織形式下，該機構組織一般表現為企業。企業由公私雙方共同出資組建，或由公共部門參與到已存在的民營企業中，或由私人部門參與到已存在的國有企業中。公私雙方基于企業制度，規定雙方各自的權利與義務，實現既定的生產關系，完成對資源的配置。契約型組織形式下，項目參與方公共部門、私人部門、金融公司、建筑公司、運營公司等相關利益主體通過簽訂一系列合同，約定相關事項，構成相應的合同體系，如圖所示。

由圖可知，契約型組織形式下的合同體系通常包括項目合同、股東協議、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、服務采購合同等。其中，項目合同是公共部門與私人部門（項目公司或社會資本方）依法就公私合作項目訂立的合同，是整個合同體系的基礎和核心。它確定了公共部門與私人部門（通常表現為項目公司）之間的權利與義務關系，包括合作范圍、任務分配、收益分配等，并以此作為各方主張權利、履行義務的依據以及項目全生命周期順利實施的保障。

基于合作任務范圍的不同，項目合同可分為多種結構形式。合同結構的簡稱通常由該結構所對應合作任務內容的英文單詞首字母組成的縮略詞來表示。例如，合同結構DBFO對應的合作任務包括：設計（Design）、建設（Build）、融資（Finance）、運營及維護（Operate）。一般情況下，一種合同結構可運用于不同運作模式中，譬如特許經營模式和PFI模式均可以使用BOT型合同結構[2]，即合同結構與運作模式之間并非一一對應的關系。所以，不論從含義上看，還是從相互對應關系上看，以BOT代稱特許經營模式或者PFI模式，都是一種不嚴謹且易混淆的用法[3]。

五、政策建議

在前文分析的基礎上，下面就現代公私合作機制在我國的運用與發展提出相關建議，具體涉及現代公私合作的認識、選擇、實施和機制的完善與創新四個方面。ACBEF8E2-807F-4C52-892E-BEA0C75562C0

1.加強概念的對比分析，加深對現代公私合作的認識。公私合作是一個寬泛的名詞，廣義上來說，公私之間任何形式的合作都可被稱為公私合作，本文所分析的現代公私合作僅是其中的一類。不同公私合作在內涵、外延，乃至組織形式上，都存在著顯著的區別。這在不同時期、不同國家和地區的公私合作概念之間，往往都有著較為明顯的表現。當前國內對于公私合作概念的理解往往直接套用國內外相關名詞，而沒有準確把握其背后的內涵，以致概念理解混亂，導致實際運用錯誤。因此，應就目前國內外各種公私合作類別，進行系統的對比、分析、解讀，從而準確、全面地認識各類公私合作，為正確運用各類公私合作，特別是現代公私合作奠定基礎。

2.基于公共項目屬性，有選擇地運用現代公私合作模式。在當前政策宣傳和政策優惠的帶動下，似乎只要是公共投資，就應該采用現代公私合作模式。實際上，任何一種投融資方式，不論是現代公私合作、傳統公私合作，還是政府直接投資，都有其適用范圍。只有那些規模大、周期長、需求相對穩定、技術更新慢的項目，才有可能適用運作程序相對復雜的現代公私合作模式。并且，在現代公私合作模式下，有運作模式和組織形式的區別，也有其相應的適用范圍。實際上，有些公共項目，特別是非經營性公共項目，并不需要采用公私合作模式，采用政府直接投資的方式效率可能更高。因此，在公共項目投融資模式的選擇上，應以最大化效率為原則，基于項目屬性特征，選擇合適的投融資方式，避免唯現代公私合作模式不用的片面做法。

3.搭建科學監管框架，確保現代公私合作的合規執行。現代公私合作相對于傳統公私合作的制度優勢能否發揮，不僅取決于其與項目屬性的匹配性，更取決于該合作方式是否合規執行。對此，要從內涵、外延與組織形式等多個方面提出具體的合規要求，應重點關注公私合作在內涵層面的合規性，如任務分配上是否基于能力匹配原則，收益分配上是否基于績效付費、盈利而不暴利原則等。此外，要搭建科學完善的監管框架，不僅要加強對社會資本方的監管，更要加強對公共部門的監管，確保各方按規則辦事，保證現代公私合作的規范化，避免泛化、異化等不合規問題出現。

4.基于公共項目特征的發展變化，創新公私合作機制。現代公私合作是在傳統公私合作的基礎上，因公共項目趨向復雜化、大型化等特征，而發展出來的一種新型公私合作關系。隨著公私合作項目類型特征的不斷變化，現代公私合作機制也應隨之創新發展，以滿足現實經濟發展的需要。例如，針對綜合片區開發型公共項目，我國發展出片區開發型公私合作關系，有別于既有的以單個項目為基礎的公私合作關系。另據英國財政部的報告顯示，鑒于其國內公共投資領域的新變化，一系列新的公私合作模式被不斷開發出來，如基礎設施戰略伙伴關系模式（Strategic Infrastructure Partnership，SIP）、集成模式（Integrator Approach）、聯盟模式（Alliancing Ap？ proach）、混合模式（Hybrid Approaches）等。

主要參考文獻：

[1]李霞..論特許經營合同的法律性質——以公私合作為背景[J]..行政法學研究，2015（1）：22～34..

[2] E. R. Yescombe.公共部門與私營企業合作模式：政策與融資原則[M]..北京：中國社會科學出版社，2012：13..

[3]李明哲..PPP的認識誤區與公共服務改革[J]..技術經濟，2012（6）：66～75..

作者單位：中國財政科學研究院博士后流動站，北京100142ACBEF8E2-807F-4C52-892E-BEA0C75562C0