國有企業防范化解棚戶區改造項目資金回收風險思考

劉亮

摘?要：為控制地方政府債務規模，加強地方政府預算管理， 2015年6月，國務院出臺《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，各地國有企業搶抓機遇，利用其自身資金優勢，作為社會資本方在棚改政策窗口期，以市場化運作模式承接“政府購買服務”模式棚改業務。同時，各地方政府由于前期舉債較多，當前已進入償還債務高峰期，政府償債壓力較大，支付棚改項目政府購買服務價款困難。為此，如何防范“政府購買服務”模式棚改項目資金回收風險，實現資金及時回籠，成為各地國有企業當前需要研究的重要課題。

關鍵詞：防范化解;棚改資金;回收風險

一、防范化解棚改項目資金回收風險的意義

（一）有利于厘清棚改項目重難點問題

“政府購買服務”模式棚改項目對于地方政府、承接主體、購買主體等各方，尤其是承接棚改項目且不隸屬于地方政府的國有企業來說，面對的是一項新興的事物，從項目立項、申貸、投入、支付以至結算方面，各方無不是都在進行摸索和嘗試，尤其在地方政府償債壓力增大，且該模式又進入還本付息的階段，如何化解各方矛盾，理順資金回收工作思路，亟需進行排查和梳理。

（二）有利于解決棚改項目共性問題

國有企業承接棚改項目，開展項目投融資及管理服務，各棚改項目設計架構及合約制定層面基本相同，在項目資金回收工作方面，面臨的問題也是一些共性問題，尤其多數棚改項目已面臨項目清算關鍵節點，研究棚改資金回收風險已是迫在眉睫。

（三）有利于提高棚改項目服務質量

“政府購買服務”模式棚改項目是國務院決策部署的重大民生工程，當前已進入“后棚改”時代，也正是地方政府舉債高峰期，如何幫助地方政府做好還本付息工作，維護地方政府主體信用，讓政府“講誠信、守契約”，杜絕發生系統性風險，全面完成棚改任務，是全面完成國家“十三五”規劃的重要任務，是提高棚改項目服務質量的基石。

二、回收購買服務價款不理想原因

（一）受房地產調控政策影響

自國家對房地產出臺相關調控政策以來，房地產市場企穩回調，特別是三、四線城市受影響較大，各地土地拍賣放緩，地方政府土地財政收入減少，而棚改項目回收資金主要來自于政府土地拍賣收入，故而影響地方政府財政預算收入，棚改項目還款資金來源減少。

（二）地方政府進入兌付債務高峰期

自國家實施棚戶區改造政策以來，地方政府開展棚戶區改造工作均如火如荼地進行，且最為明顯的為繼“三統一”政策棚戶區改造之后，推行“政府購買服務”模式棚改更是每年超額完成棚改任務。地方政府也自2017年開始步入兌付債務高峰期。而伴隨今年大規模減稅降費，地方政府財政收入下滑，顯性債務和隱性債務的兌付壓力陡增。

（三）現有商業模式設計有缺陷

棚改項目目前實施的“政府購買服務”模式設計為：

在法律層面，由國有企業與地方政府平臺公司成立合資公司，或以自身名義，作為承接主體與購買主體地方政府代表（住建或房管部門）簽訂棚改項目《政府購買服務協議》，合資公司作為借款主體（承接主體）與貸款銀行簽訂《借款合同》及《應收款質押合同》。合資公司、銀行及征收主體（棚改辦下屬組織）簽訂《資金監管協議》等協議。

在資金流方面，主要由合資公司向銀行借入資金，直接投放至地方政府委托的征收主體，由征收主體負責支付給拆遷戶，在承接主體回收資金時，購買主體不支付資金，地方政府一般會從財政或委托平臺公司支付資金。

可以看出，地方政府在受讓資金、使用資金以及支付費用方面，其下屬各主體之間責任和義務完全脫鉤，部分購買主體甚至不參與項目管理和建設，此項隱性債務也沒有直接關聯地方政府任何主體信用，所以在結算政府購買服務價款時，地方政府下屬各相關主體因資金緊張或認為不相干，而相互推諉，故不能按期支付資金。

三、做好棚改項目資金回收工作的幾點建議

根據國家當前對棚戶區改造相關政策指引，結合各地棚改項目近幾年的經驗與現狀，對當前國有企業承接棚改項目建議如下。

（一）彌補商業模式固有風險

由于現有棚改項目業務流程架構設計有缺陷，地方政府對棚改項目相關各主體責任劃分不清，主體責任功能不明確。建議：一是針對在執行期或準結算的棚改項目，不能讓項目各關聯主體責任義務相分離，必須完善合約體系;二是打通棚改項目還款渠道，明確安排責任主體支付，建立還款保障長效機制。

（二）加強棚改資金來源管理

由于各地方政府年度債務償還壓力較大，資金支付面廣，為保證能夠讓土地騰退收入優先償還棚改債務，建議各承接主體要及時跟蹤土地市場拍賣情況，協助并配合地方政府將土地出讓金收入作為棚改項目債務主要資金來源，可申請建立償債專戶，形成償債資金池，規范明確資金支付程序，達到專戶管理，專款專用的目的。

（三）尋求政策性銀行支持

當前各地方政府在重大項目資金方面亟需政策性銀行的支持，可懇請政策性銀行在相關方面進行支持：

一是請政策性銀行將年度還本付息金額納入政府年度預算支出管理;二是請政策性銀行督辦地方政府將騰退土地收入專款專用，建立償債資金池，同時參與資金監管;三是請政策性銀行將“政府購買服務”模式的棚改項目履約情況與政府其他項目的貸款投放業務聯動管理。

（四） 商談兌付對價債務

若遇地方政府由于財政預算嚴重不足，在各支付節點實屬難以償還債務，建議在政府溝通層面尋求他方支持和幫助。在以上措施方面再難以回收資金的，各承接主體可以地方政府現有優質資產兌付債務，資產形式不一，包括但不限于土地使用權、股權、固定資產或其他收益權等等，提前收回資金。

四、結語

當前，各地承接“政府購買服務”模式的棚改項目，該種模式在企業收益方面效果較好，能夠取得穩定的固定收益，但在是否能夠按期轉化為企業現金流，受企業管理及政府財力等方面影響，仍要加以重視，為此，如何能夠有效防范化解地方政府償債壓力較大、棚改資金回收來源管理弱化、資金回收渠道不暢及關聯方聯動管理不足等風險，承接主體要“因地制宜，因‘政’施策”，要制定并實施一系列風控措施，尋求關聯各方支持，掌控資金回收工作主動權，及時發現問題、及時解決問題，促進企業高質高效的發展。

參考文獻：

[1]譚曉.我國地方政府性債務預算的框架設計與實現路徑[J].現代商貿工業，2018，（23）.

[2]宋波.棚戶區改造建設項目風險評價研究[J].經濟視野，2017（11）.