論糧食安全管理

王志龍

[摘要]糧食安全是國家穩定、經濟發展的基礎。當前我國糧食出現了結構性問題，糧食“三高”（高產量、高庫存、高進口）凸顯。要想健全糧食肌體，保障糧食安全，就必須從糧食特殊的戰略商品屬性出發，思考用經濟手段護航糧食安全的政治問題，達到國家糧食安全的長期性、持續性、穩定性要求。需從消費和供給角度疏通堵點，進行糧食供給側改革，保證糧食數量、質量兩個維度的安全。在糧食安全上充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時注重發揮政府引導服務作用，制定政策服務糧食安全發展，引導農民根據糧食市場和國家戰略需求進行種植，提高糧食有效供給。各級政府要根據消費市場需求，調整政策性糧食儲備品種及結構，完善糧食儲備機制，根據糧食產業經濟發展規律，做大、做優、做強糧食產業，使其成為調節糧食市場供求工具的涵水洞，從而夯實糧食安全體系基礎。

[關鍵詞]糧食儲備;糧食產能;糧食產業

中圖分類號：F326.11 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.201910

美國前國務卿基辛格曾提出“誰控制了石油，誰就控制了所有國家;誰控制了糧食，誰就控制了所有的人。”列寧也曾經說過：“真正的經濟基礎是糧食儲備，沒有它社會主義制度只是一個愿望。”我國的糧食安全需從供需、地緣政治、貿易3個主要方面進行思考。

首先，從糧食供需看。當前我國糧食基本安全，但還存在結構性的問題，以及生產與需求脫節問題，將對我國糧食長期安全造成隱患。就以2015年生產、庫存、進口數據為例（因近幾年糧食生產、庫存、進口同比增減幅不大），據國家統計局公布，2015年我國糧食產量6.214億t，谷物5.72億t，其中：稻谷2.08億t，小麥1.30億t，玉米2.24億t。2015年我國期末庫存預計：“小麥8 957萬t，稻谷4 560萬t，玉米9 061萬t，總庫存近2.3億t（占當年我國糧食總產量的37%）[1]”。全國政協委員、經濟委員會副主任陳錫文預計2015年我國糧食缺口僅2 000萬t[2]。而2015年我國凈進口糧食12 477萬t（占當年我國糧食總產量的20%多），進口量是整個糧食缺口量的6.24倍，其中，大豆進口8 169萬t，稻米進口335萬t，小麥進口297萬t，玉米進口473萬t。通過以上數據反映出以下問題：

其一，糧食生產與需求嚴重脫節。我國生產的糧食37%儲存在國庫，沒能參與市場流通，這部分儲存在國庫的糧食主要是普通稻谷、普通小麥，而市場上適銷對路的優質稻、優質小麥生產嚴重不足，造成糧食供需脫節。其二，糧食生產存在結構性不平衡的矛盾。我國糧食總量基本是平衡的（缺口為2000萬t），但因為存在生產結構性的問題，主要是大豆生產嚴重不足，無法滿足國內市場需求，造成我國大豆需要大量進口，竟高達8 000萬t以上。其三，糧食生產成本過高，無價格競爭優勢。我國糧食生產成本比美國高80%，缺乏價格競爭優勢，導致國外糧食大量流入，沖擊了國內糧食正常流通，造成“洋糧入市，國糧入庫”的尷尬局面。這些問題會破壞我國糧食生產基礎，非常不利于我國糧食的長期安全。

其次，從地緣政治看。我國糧食貿易存在地緣政治隱患，進口糧食主要來源于美國、加拿大、澳大利亞、東盟等國家和地區。我國進出口貨物的90%以上由海運完成[3]。然而我國的出海口多受制于人，三大島鏈（第一島鏈為花彩列島，北起日本群島、琉球群島，中接臺灣島，南至菲律賓群島、大巽他群島的鏈形島嶼帶，第一島鏈中臺灣島是最關鍵的“封鎖鏈條”;第二島鏈為北起日本群島，經小笠原諸島、火山列島、馬里亞納群島、雅浦群島、帕勞群島，延至哈馬黑拉群島，在第二島鏈中關島是最關鍵的“封鎖鏈條”;第三島鏈主要由夏威夷群島基地群組成，對于美國而言，它既是支援亞太美軍的戰略后方，又是美國本土的防御前哨）均為美國所控制。加之美國當前把我國定為戰略競爭對手，當我國與美國（或美國盟友）局勢緊張或戰爭時，我國的海運通道會被卡死，貨物（包括糧食）根本無法通過海運進出口，非常不利于我國借助國際糧食市場彌補國內糧食需求缺口。

再次，從糧食貿易量看，國際市場無法滿足國內需求。全球三大谷物（玉米、小麥、大米）的國際貿易量每年在3億t左右，但我國每年在這三大谷物的消費量為4.5億t左右[4]，假設我國把國際市場上的3億t糧食全部買回來，也只能滿足消費量的2/3，況且這是完全不可能的。據聯合國糧農組織統計，全球70多個國家嚴重缺糧，處于饑餓和半饑餓狀態的人口8億多，如果我國長時間、大批量從國際市場采購糧食，將會付出沉重的經濟代價，同時也會承擔巨大的政治壓力，顯然我國無法依靠國際市場來滿足國內糧食消費需求。

1 我國糧食安全管理的現狀及問題

我國糧食生產條件并不好，人均耕地偏少、耕地分布不均、耕地較貧瘠，糧食生產水資源分布不均、緊缺。然而通過劃定耕地紅線、實施產糧大縣獎勵、免除農業稅、實施糧食直補、提高保護價（最低價）等政策，使我國用占世界7%的耕地養活了占世界22%的人口，我國當前糧食安全處于歷史最好位置，我國的糧食安全管理取得如此成績實屬不易。2016年英國《經濟學人》發布2015年度各國糧食安全指數排名表，反映出我國糧食安全狀況，同時也折射出我國糧食安全管理水平，2015年度我國糧食安全指數排名位列第42位，處于良好狀態，小麥基本安全或者弱安全;稻谷基本安全或者弱安全;玉米供過于求，不安全;食用油、花生、大豆進口率太高，不安全。

從國家統計局公布的2015年我國糧食生產、進口、庫存數據看，我國糧食安全管理還存在以下問題：政府在糧食生產功能區布局上不夠合理，導致糧食生產品種結構不均衡，小麥、稻谷和玉米生產過剩，大豆生產嚴重不足，大豆年進口量8 000多萬t，年同比增幅14%以上。政府實施的最低收購價不能引導優質糧油種植，優質糧油生產無法滿足市場需求。如稻米、小麥雖生產過剩，但仍需進口部分優質品種進行補充。政府對糧食生產的軟硬件投入不足，導致我國糧食生產成本過高，國內糧價高于國際糧價，國內外糧價巨大剪刀差造成大量進口，且呈逐年遞增勢頭。政府對糧食產業的扶持力度不夠，造成我國糧食加工產業層級較低、加工體系不夠健全，面對幾億噸的庫存，不能有效加工轉化，從而沒有發揮出糧食加工業調節糧食供求涵水洞的作用。

2 糧食安全管理存在問題的原因

2.1 糧食政策與市場存在偏差

任何一項政策都是一把雙刃劍，最低收購價（在糧食供大于求的情況下，市場糧食價格低于糧食價值本身時，國家為了保護農民利益啟動最低收購價）也不例外。一方面維護了農民利益，保證農民種糧積極性，但另一方面也破壞了市場價格傳導作用，阻礙消費環節優質優價信息向種植環節的有效傳導。以南方地區為例，國家實施最低收購價時，只按早秈稻、中晚秈稻定價，沒有細分到品種中具體種類，優質優價賣方市場無政策支撐。政策性收儲企業不可能自掏腰包以高于國家最低價收購優質糧源，市場消費環節又需要優質糧源，最低價不能有效引導生產適應消費市場需求，從而出現生產與消費脫節，沒參與消費市場流通的糧食只能積壓倉庫。

另外，儲備糧輪換機制與市場供求存在偏差。當前政策性儲備糧輪換機制過于僵化，與建立政策性儲備糧調節市場供應、保證市場價格平穩的目的相悖;當前政策性儲備糧輪換機制不能順時、順市而為，破壞了糧食市場供求關系。南方地區，上一年度12月份春節前后至早秈稻市場緊缺，價格最高，但輪換機制不允許輪出，等到每年3—6月輪換時，大量糧源短時間流入市場，造成市場供大于求，糧價跳水，承儲企業輪換虧損嚴重（虧損約為200元/t），并且沒達到調節市場供求的目的。政策性儲備品種與市場消費存在偏差。政策性儲備糧品種存在不合理的地方。南方地區政策性儲備稻谷基本為早秈稻（因為早秈稻耐儲），很少儲備中晚秈稻（中晚秈稻對倉儲條件要求較高，不耐儲）。但隨著倉儲設施越來越好，儲糧技術越來越優，雖然已具備儲備中晚秈稻條件，但是卻沒能及時調整政策性儲備品種，增加消費市場需求的中晚秈稻。另外，政策性儲備早秈稻存在長短粒混儲，儲存不夠精細，沒從產業發展需求出發，進行分倉存放。

2.2 糧食產業相關調控作用差

據有關部門測算，農業與加工業產值比值每增加0.1%，就可以帶動農民人均增收193元，每增加億元加工營業收入就可增加96人就業[5]。通過這個數據，可以看出糧食加工產業越強大，越利于糧食生產和對糧食的宏觀調控，進而越利于糧食安全。政府在糧油加工產業升級換代方面缺乏政策支持、資金支撐，造成目前我國加工產能存在結構性矛盾，初級加工產能結構性過剩[據相關部門統計，湘贛地區典型大米加工企業（年產能3萬～6萬t）開工率僅為28.4%[6]]，精深加工不足（精深加工的產業規模總體較小，其綜合利用不足，一般性、資源性的傳統產品多，高技術、高附加值的產品少，創新動力不足、科技力量不夠等）。

3 糧食安全管理的對策與建議

3.1 糧食生產市場化改革

3.1.1 糧食生產供給側結構性改革

第一，政府要推動糧食生產市場化改革。糧食生產必須與市場掛鉤，實施優質優價、優品優價。只有形成市場逆向反饋種植品種，才能避免糧食一邊高產，一邊賣不出的尷尬局面。

第二，政府要破除機制障礙。主管部門要打破各自為政，利益部門化的不良做法，政府相關部門應站在大市場、大糧食、大流通、大品牌的高度整合資源，糧食、農業部門做好種植前市場供需調研，有針對性地提供優質適銷的種子。

第三，政府要提供優化的生產方式。在生產環節施行“六統一”（統一水稻品種、統一用藥標準、統一施肥配方、統一技術培訓、統一收購加工、統一品種銷售）有機種植管理，突出“綠”字、環保，為大米加工提供品質保障。

第四，政府要增加土地產能。要科學領會習總書記提出的藏糧于地的決策，對土地進行功能性保護，建設“三區”（糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區），加大機耕道、水渠等基礎設施修建，為旱澇保收創造條件;以及對污染的耕地進行休耕、治理，使其恢復生態質量，產出合格糧食。

第五，政府要促進糧食產業融合。促使糧食“一二三”產業深度融合發展，延伸產業鏈，打造從生產到餐桌的全產業鏈糧食產業，有條件的地方要適當發展旅游觀光糧食第三產業。

第六，政府要推廣節能增效種植模式。大力發展家庭農場和種糧合作社，進行規模化經營，降低生產成本;在農業生產模式方面引入智能化、“互聯網+”、大數據、物聯網等新技術，促使生產效率的提高。如日本研發出機器人拖拉機利用衛星定位，其作業效率是人乘坐操作拖拉機的1.5倍[7]。德國的大田鋤草機器人基于計算機、全球定位系統和靈巧的多用途拖拉機綜合技術可以準確施藥;英國的鋤草機器人利用攝像機掃描和計算機圖像分析來進行除草，能夠全天候連續作業，并且鋤草時不會破壞土壤[8]。農業機器人正擔當從農業機械化到農業智能化的主角，農業新主體與農業新技術的有機結合將大大節約生產成本，提高效率，增強產品的市場競爭力，從而有效破除高庫存。

3.1.2 糧食生產市場化主體培育

首先，政府要掃清土地資源市場化障礙。盡快實施土地三權（所有權、承包權、經營權）分離，制定土地流轉經營制度，確立土地效益分紅辦法，減少土地流通的人為障礙，利于土地流通、集中，為糧食大規模經營創造條件。其次，政府要引導合作社與家庭農場合作經營。引導農業合作社與家庭農場探索既獨立又合作的雙層經營結構，以便實現農工商一條龍、產供銷一體化經營的模式。其中家庭農場負責農業種植和生產;而合作社主要負責在產前、產中提供農業生產服務、產后負責運輸與銷售，并且提供法律、稅務、環保和土地等方面的咨詢和培訓服務，通過合理社會分工提高農業生存率，解決小農生產與大市場之間的矛盾。最后，政府要實施政策支持引導。效仿發達國家“農業支持保護補貼”做法，用于支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，對糧食種植大戶（2hm2以上）進行適當的財政補貼，并提供優惠的農業貸款等金融支持政策。

3.2 糧食收儲體制改革

3.2.1 引導糧食收購優質優價

其一，政府創造優質優價的市場環境。減少政策人為干擾因素，讓最低收購價反映市場供求關系，把政策性主導收購轉變為市場化收購，充分發揮市場對資源配置決定性作用。有利于抵制優質稻米進口，使優質稻米成為糧農和糧食經營者爭搶市場獲得利潤的香餑餑。其二，政府變革最低收購價。去除最低收購價增加收入的功能，變革為“托底收購、價補分離”形式，這樣有利于激發市場活力，又能促進糧食生產穩定發展、保障農民利益，防止糧食生產出現斷崖式減產，保證國內糧食安全。其三，政府細化最低收購價。按托底價加浮動價進行分品種收購，對市場需求旺的品種，可以在托底價的基礎上，加價收購，既發揮市場配置資源的決定性作用，又發揮政府主動引導的雙重效果。

3.2.2 糧食儲備市場化改革

當前，我國共有四級儲備糧（中央、省、市、縣），其輪換機制僵化，輪換時機缺乏選擇性，企業輪換被動指令性操作缺乏自由度及彈性，很難順價、順市輪出，導致大部分儲備糧輪換處于虧損狀態。為改變當前狀況，需要進行以下改革。首先，優化儲備品種。政府根據市場需求不斷調整和優化儲備品種結構，達到優勢儲備品種能就地產業轉化，節約物流成本，提高企業市場盈利能力。其次，構建動態糧食儲備新機制。政府選擇加工、經營能力強的企業作為承儲主體，規定最低庫存;而糧權歸企業，政府通過適當補貼，掌握糧源的支配權，關鍵時刻保證市場供應。這樣既可以避免政策對市場的干擾，又利于企業根據市場供求關系自主經營，活躍市場，實現雙贏。最后，創新儲備糧輪換機制。政府在堅持地方儲備糧糧權不變的前提下，適當將所有權與經營權分離。給企業輪換的一定自主權，政府定目標輪換價格范圍，或者給企業定輪換最低價（輪出不能低于此價格），企業根據市場情況進行報備輪換，避免錯過最佳輪換時機。一來可以減少輪換巨大虧損，二來可以有效調節市場供求。以南方地區為例，早秈稻每年12月到次年3月之前，市場供應量小，此時是輪換的最佳時機。2016年12月，長沙地區地方儲備早秈稻輪出競拍價格為135元/百斤，到了4月，早秈稻輪換價格只有120元/百斤，此時早秈稻輪出基本虧損（因為國家規定2017年早秈稻最低收購價為130元/百斤，政策性糧輪進要按當年最低價收購輪入）。而4—7月正是中晚秈稻市場價格最好的時段，只要中晚秈稻輪出抓住此有利時機，一般都會贏利。如黃華占此時價格一般在150～160元/百斤，而黃華占上年度企業收購價格一般為140元/百斤。只有把經營權下放，企業才能抓住市場行情進行適時輪換，有效調節市場供求;只有把經營權下放，才能實現輪換扭虧為贏;只有把經營權下放，才有利于儲備企業與糧油加工企業深度合作，加工出適銷對路的食品;只有把經營權下放，才能促使糧食供給側給改革，加快糧食去庫存。

3.2.3 發展糧食產業

習近平總書記作出“要把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，狠抓農產品標準化生產、品牌創建、質量安全監管、推動優勝劣汰、質量興農”的重要指示[9]。政府部門必須站在糧食供給側的高度，既要遵守市場對資源配置決定性作用，又要加強政府公共服務、市場監管、社會管理等職能，為糧食產業創造條件。盡快實現糧油產業規模化、標準化、品牌化，加快推進產業升級，提升綠色優質糧油產品供給水平。其一，突出龍頭帶動作用。政府重點支持生產有規模、帶動能力強、市場反應好、技術上領先的糧食龍頭企業發展，幫助其發展品牌，在廣大民眾積極參與和政府扶持下使其蓬勃發展。支持大型糧食集團做大、做強、做優，支持其跨區域、跨所有制發展混合所有制;支持中型糧食企業間按市場原則走抱團取暖、協同發展的路子，探索建立統一標準、統一質量、統一價格、統一標示、統一對外廣告為架構的區域米、面、油、主食產業、雜糧等糧企產業聯盟，提升整體實力。其二，推動糧食產業調結構轉型發展。政策引導企業全產業鏈發展，推動產業聚集發展，發展糧食循環經濟，積極發展新業態，發揮品牌引領作用。其三，加快糧食產業轉型升級，政策引導糧油企業增加綠色優質糧油產品供給，加快發展糧食精深加工與轉化，大力促進主食產業化。如長沙市2016年投入2.5億資金，促使行業內金霞、金健、凱雪、裕湘、貴太太、美津園、瀏陽河農業、笑哈哈、湘糧機械等一批優質企業轉方式調結構，全行業實現加工產值170億元，銷售收入168億元，實現利稅3.13億元，同比增長18.56%;湖南糧食集團完成利稅1.33億元，同比增長27.88%，躍居全國地方糧食企業五強。其四，加強品牌推廣。政府支持區域內特色優質企業通過參與各類成果對接、產銷銜接、展覽展銷活動，提升市場知名度和覆蓋面。加強對外合作，借助“一帶一路”倡議引導糧食企業走出去，與沿線國家的糧食經營企業簽訂產銷協議和戰略合作協議，以及相關的技術合作，實現合作共贏。其五，發展園區經濟。政府堅持科學規劃，分類指導，整體推進原則，加快推進綜合性糧油加工園區建設，并積極創造條件擴區擴容，搞好配套設施和服務平臺，推動各類要素向園區聚集，著力提升園區現代化、規模化、集約化水平，助推糧食產業經濟服務地方糧食安全發展。其六，加強“中國好糧油網”信息平臺管理。對“中國好糧油”優質糧油產品每年開展不少于2次的全覆蓋抽檢，抽檢不達標、消費者認可度低的產品應及時調整退出。

3.2.4 政府提供糧食市場化信息服務

在當前大數據、信息化等新業態下，政府要借助“互聯網+”為大糧食大市場大流通提供（生產、收購、儲備、加工、銷售）服務，推動糧食供給側改革，有效化解庫存。

首先，建設糧食市場信息采集平臺。糧食行政管理部門要依托政府統一的電子政務網絡等基礎設施，整合糧食行業現有網絡資源，加快信息基礎設施建設，實現省與省以及省域內的省、市、縣糧食市場采集點的信息（品種、價格、庫存量、加工量、消費量）互聯互通;采集點信息可以借助電腦，也可以借助手機實時上傳，從而構建起地方糧食市場信息采集體系，為糧食有效流通創造條件。其次，整合政府相關部門信息資源。糧食行政管理部門與財政、農業、統計、交通運輸、海關、科技、商務、氣象、農發行等部門的信息系統加強銜接，打通信息孤島，實現信息互通，資源共享，構建起涵蓋種植、收購、儲藏、運輸、加工、消費、貿易、質量、金融等大數據信息，從而確保糧食“產購儲加銷”的有機對接，實現糧食市場的有效供給。再次，加強糧食核心業務信息系統平臺建設。政府要建設糧食核心業務信息系統平臺，該平臺具有數據采集、可視化及分析功能，能夠將收集到的田間數據傳輸到云端，為農民市場化生產提供決策。借助物聯網技術向農民提供從土壤濕度、農作物生長周期到當前與未來天氣的田間數據;注冊農民只需要登錄移動客戶端，便可得知自己農場范圍內實時天氣信息，如溫度、濕度、風力、雨水等，甚至可以跟蹤植物成長、監控每一塊田地的谷物濕度，以及及時跟蹤大宗商品價格等。然后，政府要加強庫存糧食識別體系建設。通過該體系隨時了解各級儲備糧及商品糧的糧食庫存動態信息（生產年度、品種、品質），實現庫存實物信息化管理。最后，推廣物聯網技術，解決在加工、銷售環節物流配送有效性問題，達到為消費者提供優質、快捷、個性化糧食商品服務的目的。

4 結束語

糧食安全是個永恒的話題，既宏觀又微觀，既牽涉到經濟，又牽涉到政治。糧食安全是一個綜合體系，牽一發而動全身。特別是世界經濟全球化趨勢越來越明顯，國際國內糧食聯動越來越緊密，影響糧食安全因素逐漸增多，有可能是具體的（供求因素、貿易摩擦），也有可能是看不見摸不著（期貨、基金、政治等因素），稍有不慎就會影響糧食安全。并且，當前我國正在進行農業生產供給側結構性調整，進行糧食收儲制度改革，糧食生產、收購、儲備、加工、銷售各環節環環相扣，任何一環出了問題，都會影響糧食安全，為此還需要進行更廣、更深、更多的探索。

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On Food Security Management

Wang Zhilong

（Changsha Development and Reform Commissio，Changsha， Hunan 410013）

Abstract：Food security is the foundation of national stability and economic development. At present， China's grain has a structural problem， grain “three high” highlighted. How to improve the food body？ To ensure food security？ We must start from the special strategic commodity of food， think about the political problem of escorting food security by economic means， and achieve the long-term， sustainable and stable national food security. It is necessary to clear the blocking point from the angle of consumption and supply， carry out the reform of grain supply side， and promote the safety of grain quantity and quality. Give full play to the decisive role of the market in the allocation of resources in food security， and pay attention to the role of government-led service， formulate policies to serve food security development， guide farmers to plant according to the needs of the grain market and national strategy， and improve the effective supply of grain. Governments at all levels should adjust the varieties and structures of policy grain reserves according to the demand of consumer market， improve the grain reserve mechanism， make bigger and better food industry according to the law of economic development of the grain industry， make it a culvert for regulating the supply and demand of the grain market， so as to consolidate the foundation of the food security system.

Key words：food reserve，food production capacity，food industry