審計視角下農機購置補貼政策運行存在的問題及對策

楊念念

一、農機購置補貼存在的問題及原因分析

（一）農機購置補貼政策在制度運行中存在的問題

1.農機購置補貼缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的實施操作細則，現有的細則跟不上實踐的需要

農機購置補貼在實踐操作中，各地根據當地實際情況要求不盡統(tǒng)一，一些土辦法、土規(guī)則盛行，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性。例如根據“放管服”的要求，為民服務中盡量減少補貼申報資料，所以具體在實踐中購機者申請補貼時要提交什么資料，農機、財政部門到底審核什么內容、農機財政部門各自的責任又是什么等應當明確。例如“畸形農機”等違規(guī)產品的出現。2018年農業(yè)農村部對12個型號涉嫌違規(guī)產品進行了推廣鑒定產品的一致性及產品銷售補貼過程的合規(guī)性核查，核查結果僅有1款不符合推廣鑒定要求，其余為符合，反映出來的是現行農機推廣鑒定制度的落后，推廣鑒定制度不能滿足農機購置補貼的需要，無法有效地將這些不合理的產品辨別出來。再例如《財政部 農業(yè)部關于印發(fā)〈農業(yè)機械購置補貼專項資金使用管理暫行辦法〉的通知》（財農〔2005〕11號）直到2017年6月1日才由《財政部 農業(yè)部關于印發(fā)《農業(yè)生產發(fā)展資金管理辦法》的通知》（財農〔2017〕41號）取代，舊的辦法產生的背景與現實差距極大，嚴重與實踐脫鉤，無法指導農機購置補貼順利開展。

2.農機購置補貼缺乏詳細有效的監(jiān)管細則

部、省農機購置補貼監(jiān)管細則和相關規(guī)定過于籠統(tǒng)，使基層產生畏難情緒。例如對農機購置補貼的對象的定義、對補貼農具的監(jiān)管，特別是后續(xù)監(jiān)管問題，因為沒有統(tǒng)一的標準，各地的標準參差不齊，應將補貼機具核驗流程從省級開始制度化、規(guī)范化，明確“核什么”“怎么核”“核到什么程度”等細則事項，細化、人性化“見人、見機、見發(fā)票”等標準要求，讓基層干部明明白白核驗機具。重點解決基層農機部門要監(jiān)管到什么程度、大數據共享怎么協(xié)調、經費保障又在哪里等問題。再例如，近年出現的“大馬拉小車”“以次充好”等問題，歸根到底是在缺乏相關細則的前提下部、省兩級將原本應歸屬本級監(jiān)管的責任全部下放到基層，而基層又無法解決這些共性問題。

3.各省農機購置補貼額不統(tǒng)一，加大了補貼風險

現在實行的補貼額政策是部、省兩級制，即農業(yè)農村部和財政部在全國范圍內制定一個最高補貼額，省級在不超過部級最高補貼額的情況下制定本省的補貼額。各省根據本省實際情況制定本省補貼額，增加了農機購置補貼政策的靈活性、實用性和可操作性，但同時也因為各省的補貼額不統(tǒng)一，增加了農機購置補貼風險。特別是一省的補貼額和周邊省份的補貼額差距過大，嚴重地扭曲農機市場價格，群眾的趨利性加大了農機購置補貼風險，影響補貼工作的順利實施。

（二）農機購置補貼政策在實際落實中存在的問題。

1.不符合領取補貼人員違規(guī)領取農機購置補貼

通過運用大數據平臺，將享受農機購置補貼的人員與財政供養(yǎng)人員進行比對，發(fā)現存在公職人員領取農機購置補貼的現象，這些人員的身份有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、學校教師、衛(wèi)生院職工、國企員工等行政事業(yè)單位和企業(yè)人員，他們有一個共同的特征——雙重戶口，國家為其城市戶口的公職人員身份承擔“五險一金”的同時，他們卻利用農村戶口登記的農民身份去申報享受農機購置補貼的特權，混淆視聽，僥幸通過農機部門的審查，究其原因是農機部門不能與財政部門加強組織領導，密切配合，不能將任務和責任落實到工作崗位，不能做到數據共享，認真核查申請人身份，事先將不符合領取補貼的公職人員從中剔除出去，提早防范，造成大量資金被套取。

2.虛假冒領農機購置補貼

通過對農機購置補貼信息管理系統(tǒng)數據的分析，篩選出年齡偏大的購機者及連續(xù)多年多次購買同一型號大型農機的購機者作為調查落實的重點，并通過下鄉(xiāng)入戶抽查，發(fā)現存在農機具并不在購機者家中存放，仔細尋問后得知，農機具并非本人所買，而是把其本人農民身份出借出去，自身得到少許報酬，為不符合條件的購機者購買享受補貼的農機具提供了溫床，以此套取農機購置補貼。同時在責任認定方面，相關法律規(guī)定農機部門與財政部門按職責分工只對農機購置補貼材料的合規(guī)性審核結果負責，農機購置補貼相關申請資料與購買機具的真實性由購機者和農機產銷企業(yè)承擔法律責任，這一規(guī)定表明購機者和農機產銷企業(yè)在最初的申請資料的真實性上負法律責任，農機部門與財政部門僅對購機者提供資料的合規(guī)性負責，無形中讓主管部門放松了對第一手資料真實性核查。

3.鄉(xiāng)級財政擠占挪用農機購置補貼

農機購置補貼政策實行“自主購機、定額補貼、縣級結算、直補到卡”的結算方式。根據相關規(guī)定，農機部門對購機者的補貼資格進行合規(guī)性確認以后，定期將補貼資格報送至同級財政部門，無異議后進行公示，公示無異議后，購機者憑借上述兩單位發(fā)放的補貼指標確認通知書就可以自主購機了，隨后同級財政根據農機部門提供的審核意見及有關材料，在1個月內將補貼資金撥付到承辦金融機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所會同承辦的金融機構在7個工作日內將補貼資金存入購機者銀行卡，但是通過調查補貼資金的撥付情況，發(fā)現存在農機購置補貼滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，未下?lián)艿那闆r，并且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將補貼資金擠占挪用，造成購機者不能及時收到農機購置補貼，問其原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所相關人員解釋，補貼來到后，我們?yōu)榱吮Ｕ腺Y金支付的合規(guī)性及安全性，進一步把好關，審核需要時間，所以不能及時將農機購置補貼資金撥付到購機者銀行卡，顯然這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的托詞。

二、農機購置補貼相關對策和建議

（一）農機購置補貼應有清晰的目標

農機購置補貼的第一個也是基本的問題，就是農機購置補貼的目的到底是什么？普遍認為：一是惠農政策;二是農機行業(yè)促進政策;三是保障糧食安全、提升農業(yè)競爭力政策。而政策目標的多頭就會造成實施效果的多頭，也增加實施過程風險的多頭，兩個拳頭同時出擊不如一擊即中的效果。不能因為我們跑遠了，就不知道出發(fā)的目的！

（二）農機購置補貼政策方面

1.部、省在制定農機購置補貼實施意見之外還應出臺統(tǒng)一的、規(guī)范性的操作和監(jiān)管細則或具體說明，應包括農機試驗鑒定投檔規(guī)則、農機購置補貼操作細則、監(jiān)管核驗流程等，以便更好地指導各地基層農機、財政部門順利實施農機購置補貼項目。重點突出農機推廣鑒定制度對農機購置補貼支撐的重要性和實用性，使農機購置補貼政策和農機試驗鑒定有機融合。

2.科學合理地制定補貼額。補貼的比例是否需要高達30%？諸多專家也注意到農機購置補貼的負面效應，例如補貼這個杠桿使市場價格一定程度上扭曲了，這種現象與農機購置補貼的比例過高不無關系;每年各地的產銷企業(yè)都要等待當年的農機購置補貼政策出臺之后再確定銷售策略，當年的補貼額沒有出臺之前無法正常銷售，這也從一個側面反映了補貼對農機市場價格的嚴重影響。應將農機購置補貼額這個杠桿降到對市場影響的最小值。

同時，應對通用類機具在全國范圍內制定統(tǒng)一的農機購置補貼額，降低人為造成的補貼風險和漏洞。

（三）農機購置補貼操作方面

1.創(chuàng)新農機購置補貼的操作及監(jiān)管方式

這也是現階段最為重要的農機購置補貼頂層設計，結合“放管服”改革，既要便民高效，又要監(jiān)管到位、風險可控。隨著互聯(lián)網、物聯(lián)網技術的發(fā)展，農機購置補貼可以利用信息化手段達到“放管服”的要求。其中，最重要的就是把信息化和農機化有機地融合起來，通過這種信息化調動農業(yè)機械化發(fā)展，以達到最理想的規(guī)模或最高的效率。

2.加強縣級農機購置補貼領導小組建設

重點發(fā)揮縣級農機購置補貼領導小組在基本問題、重大問題、急發(fā)問題和靈活性方面的作用。完善縣級制度，進一步明確職責分工，深入落實領導小組的政策實施領導責任、縣級及以下農機化主管部門組織實施責任和財政部門資金兌付與監(jiān)管責任。以農機購置補貼實施操作流程為主線，逐項工作、逐一環(huán)節(jié)梳理查找風險點，有針對性地制定防控措施，切實提升補貼政策實施規(guī)范性，有效保障補貼資金安全。

只有這樣，才能實現群眾便捷、操作高效、行政成本低下、監(jiān)管有效、風險可控。（作者單位：永城市審計局）