淺談縣級政務服務中心的政務服務代辦制度

于飛 馬尚誠

摘 要：項目代辦制的出現(xiàn)對行政審批資源進行了優(yōu)化與重組，再造了審批流程，簡化了審批事項。但是在實際推行和操作中，會遇到許多問題，筆者以M區(qū)政務服務中心為例，通過觀察及參考文獻，發(fā)現(xiàn)具有行政審批權限不明確、代辦機構發(fā)展條件不足等問題，并嘗試提出了建議。

關鍵詞：縣級政務服務中心；代辦制；行政審批改革

代辦制度概述

目前，盡管我國政府管理模式在向著建設服務型政府轉變，但不可否認目前政府還是偏向于集權式的治理，行政審批、業(yè)務辦理等事項存在著所需材料復雜繁多、流程不規(guī)范、效率不高、自由裁量權過大等很多問題，盡管從中央到地方各級政府對政務事務進行了很多諸如下放、整合與調整的便民調整，但是囿于硬件設施、市民素質等客觀因素和主觀因素，仍然給人民群眾帶來了一些困難，尤其是重大項目的投資，由于一個項目的審批涉及的政府部門很多、所需經過的環(huán)節(jié)也很多，但是投資者卻不一定熟悉甚至不一定了解相關的項目法規(guī)和審批流程，一個重大的項目可能需要蓋過百個章，渉及數(shù)十個部門，時間跨度幾年，效率極為低下，不僅延緩了發(fā)展，更造成了大量的行政資源和時間成本的浪費。在這種背景下，項目代辦制的出現(xiàn)對行政審批資源進行了優(yōu)化與重組，再造了審批流程，簡化了審批事項。并且在項目代辦制的框架里，行政審批的權限實質上并沒有發(fā)生改變，項目審批通過與否仍然是相關部門進行衡量和決斷，在這種層面來說，項目的投資人與代辦之間的關系其實是一種委托與被委托的關系，是一種代理的關系。這種代理一般來說是無償?shù)?，義務的。所以代辦制對于政府職能的轉變、行政審批制度的改革、行政效率的提高、政府權威的增強以及社會發(fā)展的進程、人民群眾幸福水平的增加都是有重要意義的。

公共服務代辦機制把人民群眾辦理事務時要經歷的許多中間環(huán)節(jié)轉變?yōu)閮炔康墓ぷ骰蛘哒c代辦組織之間協(xié)調，不需要公民多次跑腿到相關部門辦理業(yè)務，節(jié)約了公民的時間和經濟成本以及精力，方便了人民群眾，樹立了政府的權威，有助于塑造良好的政府形象。同時代辦制還促進了公共決策權力的下移，將服務流程簡化，這有助于政府公共服務職能與具體的事項進行整合，是政府職能轉變和政府組織機構改革的必然要求。在我國南方許多省市，隨著代辦制的發(fā)展，縣級政務服務中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機構在公共服務決策方面的權力有了擴張，政府組織向著扁平化發(fā)展的趨勢越來越明顯，對于企業(yè)來說，代辦制度的出現(xiàn)彌補了信息不對稱的成本，節(jié)省了時間成本，并且有助于減少腐敗，掐斷黑色的利益鏈條。如果代辦制執(zhí)行的好，會很好的改善當?shù)氐耐顿Y環(huán)境、政策環(huán)境以及營商環(huán)境，有利于招商引資，提高城市的綜合競爭力。

我國縣級政務服務中心代辦制度遇到的困難

代辦制有著顯著的作用，但是在實際推行和操作中，會遇到許多問題，筆者以M區(qū)政務服務中心為例，通過觀察及參考文獻，發(fā)現(xiàn)如下問題：

行政審批權限不明確

代辦制的框架并沒有涉及到行政審批權限的部分，審批的主體還是教育局、環(huán)保局、市場監(jiān)督管理局等政府行政主管部門，因此在代辦制實施時還是會遇到許多行政壁壘，仍然無法實現(xiàn)高效審批。權限的界定混亂、審批權力相互交叉、各部門互相推諉扯皮，存在的這些問題進一步降低了代辦的效率和業(yè)務辦理的效率。但是在M區(qū)政務服務中心，由于各部門都集中在同一棟大樓里辦公，并且根據(jù)M區(qū)政務中心構建的“一窗受理、一網辦理、一體推進”的便民服務格局，把“群眾來回跑”變?yōu)椤安块T協(xié)同辦”，這個問題的影響還是比較小的。

法律適用暫不完善

在全面推進依法治國的大環(huán)境下，政府部門的活動必須于法有據(jù)。行政審批事項的權限、主體與職責等要素需要在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的調節(jié)下進行。沒有法律的保障，審批制度改革將會失去支撐、陷入混亂?！吨腥A人民行政許可法》對行政許可的原則和范圍進行了明確，但是對于行政許可和非行政許可的劃分存在著主體模糊、定義不明、界限混亂的情況，在代辦過程中，不少審批事項可能會產生界定上的爭議。這種法律上的模糊將不利于代辦制度的可持續(xù)發(fā)展。

代辦機構發(fā)展條件不足

經費不足。發(fā)展代辦業(yè)務，必然需要政府財政經費的支持，還要招募一定數(shù)量的代辦員，他們的工資、路費和就餐都需要一定的資金支持。但是在縣級政府的政務服務中心，仍然存在著資金不足的問題。以M區(qū)政務服務中心為例，由于缺乏資金，代辦業(yè)務的發(fā)展受到了很大的制約，不利于為人民服務，方便群眾辦事。

人員不足。囿于編制以及資金的缺乏，許多縣級政務服務中心缺少代辦人員，沒有編制，所以很多代辦員流動非常頻繁，在政務服務中心需要幫助的人民群眾只能依靠自己辦理相關手續(xù)和業(yè)務。在M區(qū)政務服務中心，由于沒有足夠的代辦員，本政務中心的代辦業(yè)務僅面向M區(qū)內特定數(shù)額以上的項目，受眾較小。

代辦員素質不高。由于沒有編制，所以代辦員在選拔任用、職位升遷、工作待遇、福利后勤等方面沒有足夠的保障，所以部分代辦員事業(yè)心不強，代辦隊伍凝聚力很低，嚴重制約了代辦工作的進行，為人民服務的質量和效率。

代辦制的基礎設施薄弱

由于經費的不足，很多政務服務中心尤其是縣級或者更低級的代辦制度受到了嚴重制約。不僅信息化建設十分滯后，而且缺乏信息共享的平臺，并且很難進行監(jiān)督和評價。以M區(qū)為例，早在2017年，M區(qū)就以“互聯(lián)網+”為支撐，搭建“互聯(lián)網+不動產抵押登記平臺”，極大提高了辦事效率，但是代辦制就沒有相應的技術支持。

措施與建議

從源頭入手，強化行政審批改革。

要堅持從源頭入手，明確行政審批的職能歸屬，確保各項審批不能缺位，也不能越位，積極推行并聯(lián)審批，為項目審批代辦制度創(chuàng)造適宜的制度條件，強化行政審批改革的力度，完善項目審批代辦制度的頂層設計，建立起自上而下，到位并且精簡的行政審批事項制度體系。

此外，還要完善相關的法律法規(guī)，從根本上提供代辦事業(yè)的保障，促進我國政府職能的轉變，建立起一個“服務型政府”，樹立起政府的權威，更好地為人民服務。

加強代辦機構建設，壯大代辦員隊伍

代辦制度是具有高度互動性的行為，假如領導的重視程度足夠多、代辦人員專業(yè)水平足夠高，代辦工作的作用及效能才會有很出色的成果，因此，要整合好組織資源、優(yōu)化人才配置，同時在大眾媒體上做好代辦事業(yè)的宣傳，增加代辦機構的硬件建設和軟件建設資金，對該科室提供更多的財政撥款。

創(chuàng)新方式方法，提供多元代辦服務

由于企業(yè)和人民群眾對代辦制從不了解到了解，從不相信到信任是需要一個轉變的過程的，所以在代辦制推進時，必須要創(chuàng)新服務模式，通過多元化代辦服務，塑造代辦制度品牌特色，提高代辦制的影響力。比如引入模擬審批、縮短中介機構審批時限、深化電子政務平臺建設等，同時加強宣傳，切實做到更好地為人民服務。

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