洞庭湖生態經濟區生態補償優化研究

鄺奕軒

[摘要]文章運用生態足跡法測算洞庭湖生態經濟區生態安全，洞庭湖生態經濟區的生態需求已經超出生態供給能力，優化區域生態補償迫在眉睫。洞庭湖生態經濟區生態補償存在立法相對滯后、制度缺失、生態補償標準偏低、濕地補償范圍和規模相對偏小、濕地生態補償資金來源單一、濕地生態補償方式單一、濕地生態補償成本高昂等諸多生態補償機制短板問題。洞庭湖生態經濟區生態補償供需缺口大。洞庭湖生態經濟區應著力優化洞庭湖濕地生態系統價值核算，優化洞庭湖濕地生態補償模式和制度體系。

[關鍵詞]洞庭湖生態經濟區;主要矛盾;農業生態安全;生態短板;生態補償優化

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.201910

當前洞庭湖生態經濟區進入新常態，無需再“糾結”于速度，應站在更高層次的發展平臺上追求提質增效和換擋升級，抓住關鍵補“短板”。毛澤東[1]在《矛盾論》一文中就明確提出，“在復雜的事物發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發展規定或影響其他矛盾的存在”。區域資源環境可持續和生態風險就是洞庭湖生態經濟區迫切要解決的主要矛盾。洞庭湖生態經濟區作為我國九大商品糧基地之一，其水稻種植面積和總產量均占湖南省的33%以上[2]，洞庭湖生態經濟區除了提供了諸如水稻等豐富的農產品，區域內水稻等作物的生產還提供了區域生態環境改善、生物多樣性維系等多類生態服務。然而，快速發展的糧食生產也導致了環境污染問題，洞庭湖生態經濟區水環境受糧食生產的負面影響持續增強[3]。為此，洞庭湖生態經濟區既要抓好現代農業產業結構調整，又要加強以洞庭湖濕地為生態內核的生態建設，優化區域生態補償是關鍵要務。

1 洞庭湖生態經濟區生態安全評價

應對洞庭湖生態經濟區生態安全狀況進行評價，對洞庭湖生態經濟區生態補償的緊迫性進行精準的判斷。

1.1 生態足跡法及計量模型

洞庭湖生態經濟區的居民總要消費洞庭湖濕地生態系統提供的各類產品和服務，這類活動總會對洞庭湖濕地生態系統產生影響，這在前面章節中做了詳細的描述，而現在的問題是如何準確判斷洞庭湖生態經濟區居民是否生存于洞庭湖濕地生態系統承載力的范圍內，這是科學、合理推動洞庭湖生態經濟區生態建設的關鍵。生態足跡法為研究人員的進一步探索提供了有效的工具。生態足跡分析方法是非貨幣尺度度量可持續發展的方法，基于區域的資源、能源消費與區域自有生態能力比較，判斷是否超出生態閾值以及是否具有可持續性[4-7]。生態足跡賬戶核算中，主要考慮耕地、草地、林地、化能地、建筑用地和水域，基于區域生產、消費和供給統計的生態足跡計算，可以揭示生產、消費和管理模式的變革對生態足跡增減的影響。經典的生態足跡計量模型：

（1）

式中：EF為區域總生態足跡;N為區域總人口;ef為人均生態足跡;γ為等價因子（各類生態生產性土地轉化成生態生產力的等價系數）;Ai為相對應的生態生產性土地產出第i項消費項目的平均生產力，kg/hm2。

1.2 洞庭湖生態經濟區生態足跡評價

鑒于文章采用的生態足跡模型是靜態模型，為了進一步探尋洞庭湖生態經濟區生態足跡變動態勢，基于已有計量模型和計算路徑，對2005年、2010年和2015年洞庭湖生態經濟區生態足跡匯總，并進行比較分析。

文章將環洞庭湖濕地的生態系統產品和服務劃分為生物資源型產品和能源型產品。生物資源型產品包括農產品、林產品和動物產品。洞庭湖生態經濟區的生態足跡由生物資源足跡和能源足跡構成。依據2006年、2011年和2016年湖南省統計年鑒資料，將對應年份洞庭湖生態經濟區的各類生物資源的生產數量和進出口數量數據代入基于生態足跡計量的模型（1），將洞庭湖生態經濟區內生物資源消費量轉化成滿足消費所需求的生態生產性土地面積。

采用聯合國糧農組織關于生物資源的世界品種產量數據計算生物資源的世界平均產量。依據相應年份區域總人口計算得出各類生態生產性土地人均占有面積。計算環洞庭湖濕地的生物資源時，本應考慮對外貿易，但由于數據缺失，因此采用區域貿易逆差值折算成進口原木的數據，進口原木價格采用原木平均進口價格進行計算。洞庭湖生態經濟區能源足跡，以湖南省能源消費量為計量基礎，依據洞庭湖生態經濟區生產總值占湖南省國民生產總值25.54%的比值換算得出洞庭湖生態經濟區能源消費量數據。

洞庭湖生態經濟區生態足跡需求的人均面積數據是將同類各種生態生產性土地對應的人均足跡面積累加得出，洞庭湖生態經濟區生態足跡供給的人均面積數據是由洞庭湖生態經濟區各類土地總面積與區域內總人口比值進行累加得出。生態足跡需求面積采用生態足跡需求人均面積與對應的等價因子乘積后累加得出，生態足跡供給面積采用生態足跡供給人均面積與對應的產量因子乘積后累加得出。等價因子數據采用Wackernagel的研究數據[8]，產量因子采用賴發英[9]的研究成果。經計算，得到洞庭湖生態經濟區2005年、2010年和2015年生態足跡匯總（見表1）。

1.3 洞庭湖生態經濟區生態足跡評價結果分析及啟示

耕地生產大量的植物生物量;草地是用來飼養牲畜、提供乳制品的土地類型;林地提供木材和林副產品，同時提供固碳制氧、凈化空氣、生物多樣性保護等生態功能;建筑用地用于人類居住和道路利用，是由耕地、林地、草地等其他生態生產型土地轉化成的，建筑用地的增多意味著區域生態容量的減少;水體提供水產品以及水源涵養、土壤持留、水質凈化等生態功能。洞庭湖生態經濟區生態足跡描述了居民對洞庭湖生態經濟區自然資源的競爭性利用，能夠為洞庭湖生態經濟區經濟過程與生態過程的耦合提供較好的可解析橋梁。2005年洞庭湖生態經濟區人均生態供給能力為0.415 229hm2（這里要扣除12%的生態足跡供給均衡面積，用于生物多樣性保護，2010年、2015年數據同樣處理），洞庭湖生態經濟區居民人均占用2.322 511hm2的生態生產型土地，洞庭湖生態經濟區生態赤字為1.957 109hm2。2010年洞庭湖生態經濟區人均生態供給能力為0.561 612hm2，洞庭湖生態經濟區居民人均占用2.322 511hm2的生態生產型土地，洞庭湖生態經濟區生態赤字為2.359 55hm2。2015年洞庭湖生態經濟區人均生態供給能力為0.501 009hm2，洞庭湖生態經濟區居民人均占用2.205 007hm2的生態生產型土地，洞庭湖生態經濟區生態赤字為1.764 119hm2。從時間序列來看，洞庭湖生態經濟區生態赤字呈現“低→高→低”的發展態勢，不過2015年生態赤字相比2005年數據有顯著降低，這可能是一方面洞庭湖生態經濟區對于生態保護的投入增多，加大了生態資源保護力度，提高了生態型資源存量，另一方面由于東、中、西部經濟發展程度的差異導致洞庭湖生態經濟區勞動力大量外遷，使得區域內人均生態供給能力有所增強。然而，區域供需矛盾依舊突出，由此可見，環庭湖濕地區域經濟發展遵循的傳統經濟增長模式的慣性仍然存在，資源利用的效率沒有顯著的提高，將繼續過度消耗區域自然資本存量。從2005年、2010年和2015年供需對比圖來看（見圖1和圖2）：在需求方面，建筑用地的人均生態足跡經歷了先遞增后遞減的發展態勢，不過仍然是有所增長的，人均的耕地、草地和林地足跡呈現持續遞減態勢，表明人類建筑占地呈遞增態勢，而草地和林地卻在減少。在供給方面，2015年的林地、草地、水體人均生態承載力均在2010年出現拐點，又出現遞減，說明10年來洞庭湖生態經濟區生態環境又出現一定程度的破壞。由此可見，洞庭湖生態經濟區的生態需求已經超出生態供給能力。對此，一方面要采取經濟結構優化、發展循環經濟、優化現代農業體系等措施提高經濟增長質量，另一方面要強化對以洞庭湖濕地為生態內核的生態建設，優化區域生態補償迫在眉睫。

2 洞庭湖生態經濟區生態補償實踐

中央和地方重視發展生態補償政策，不斷推進生態補償的頂層設計和實踐，生態補償機制建設更具有操作性和針對性，并基于中央政策引導，聚焦洞庭湖生態經濟區，制定了《洞庭湖生態經濟區規劃》，其中提出：探索構建建設項目占用水域與水利工程設施補償機制，完善工程建設損害水生生物資源補償機制和候鳥損害農作物補償機制。雖然洞庭湖生態經濟區生態補償實踐對于推動洞庭湖生態經濟區生態建設是有貢獻的，但是環洞庭湖濕地生態補償仍然存在關鍵問題。

2.1 制度缺失，難以提供穩定的生態補償預期

現有濕地生態補償政策未能從根本上突破多部門交叉管理濕地的矛盾困局。最關鍵的是洞庭湖生態經濟區內部缺乏協調機構和協商機制，與洞庭湖流域內其他功能區和行政區缺乏跨功能區、跨行政區的協商補償機制。與此同時，洞庭湖生態經濟區尚未建立起洞庭湖濕地占用恢復和補償的科學衡量機制，缺少操作性強、規范的生態服務價值計量標準，沒有統一、規范的衡量方法來精準定量濕地的生態效益貢獻和功能破壞的生態損耗。盡管近年來，許多學者基于市場價值法、影子工程法、能值分析法、碳稅法等多種計算方法測算了洞庭湖生態經濟區濕地生態系統的價值，然而基于研究視角差異，選取的指標和計算方法不同，導致評價結果迥異，并且現有的生態補償是對經濟損失給予彌補，而沒有精準地反映洞庭湖濕地生態系統的生態效益，補償交易額度充滿了不確定性。

2.2 生態補償標準偏低，難以有效滿足生計和發展需求

以公益林生態補償標準為例，洞庭湖生態經濟區內平江縣的補償標準僅為240元/hm2，遠遠低于林農期望的3000元/hm2的公益林經濟效益補償標準。同樣，1998年特大洪水后實施的洞庭湖退田還湖工程補償標準低且缺乏連續性的補償政策難以有效解決農戶生計，導致退耕濕地復墾[11]。另外，濕地補償范圍和規模相對偏小，隨著對生態補償內涵理解的不斷拓展，相關支出范圍也在擴大，生態補償支出的存量部分缺口巨大需要彌補，生態補償支出的增量部分增長迅速，在現有財政支出難以大幅增加的情況下，若缺失市場化運作機制等機制保障，洞庭湖生態經濟區的自然資源資產的保值增值就很難得到保證，生態補償將難以實現可持續性。

2.3 濕地生態補償方式單一，難以滿足多樣化生態補償需求

退耕還濕農戶、退漁還湖漁戶的生存技能培訓等補償支持嚴重缺失，市場機制不完善制約補償效能。洞庭湖生態經濟區雖然在退耕還湖等方面開展了農業生態補償試點，但是對于農業生產過程中降低農藥、化肥使用、采用環境友好型產業技術措施的補償政策和法律不完整，難以調動農戶從事兩型農業生產，無法有效保護農業生態的積極性。

3 洞庭湖生態經濟區生態補償優化的路徑選擇

洞庭湖生態經濟區完善生態補償機制有助于盡快建立經濟增長與濕地生態之間的良性互動關系，基于洞庭湖濕地生態安全及生態實踐分析表明，洞庭湖生態經濟區應從3個維度積極推動區域生態補償優化改革，進行合理的制度安排，充分實現博弈，實現生態補償動態平衡。

3.1 優化洞庭湖濕地生態系統價值核算

3.1.1 是推動生態資產核算理論和技術方法研究與應用

研究洞庭湖生態經濟區生態資源分類，區域生態資源遙感監測技術，各類生態資源的實物量及其經濟價值量化技術。優化生態建設項目效益評估方法，建立生態建設效益評估框架、生態建設項目效益評價模型和技術。

3.1.2 完善洞庭湖濕地生態系統生態效益核算技術方法

建構生態系統生產總值量化體系，建立洞庭湖生態經濟區生態敏感帶、生態功能區生態系統服務功能生態生產函數和生態系統服務的功能量化方法，建構生態系統產品和服務的生態價值定價方法。洞庭湖生態經濟區生態補償機制完善的核心內容就是構建規范、統一的補償標準。生態服務具有可再生性、動態性和全流域共享性特征，應將依據生態系統服務價值明確的生態補償標準確定為理論上限，實際支付標準應依據洞庭湖濕地生態系統服務功能價值的動態演化情況來確定。洞庭湖生態經濟區生態補償過程中，隨著社會經濟條件的變化，部分濕地資源要素作為經濟要素，提價格會發生變動，進而會導致資源利用方式發生變化，例如，液化氣成本降低，洞庭湖生態經濟區會有更多的鄉村使用液化氣替代薪材，洞庭湖生態經濟區林地面積會持續上升，而洞庭湖生態經濟區的退耕還林的生態補償工作推行在日后會更加有力。為此，洞庭湖生態經濟區還要深入探索如何更好地尋找最優的生態補償邊界。

3.1.3 實施“互聯網+”濕地行動計劃

“互聯網+”濕地是互聯網跨界融合創新模式進入濕地領域，利用云計算、物聯網、移動互聯網、大數據等新一代信息技術推動信息化與濕地深度融合，建立智慧化發展長效機制，形成濕地管理高效高質發展新模式，實現互聯網思維、立體化感知、大數據決策、智能型生產、協同化辦公、云信息服務，支撐洞庭湖生態經濟區生態補償優化發展。

3.2 優化洞庭湖濕地生態補償模式

構建不同時空尺度下的生態補償框架，建構生態補償模式，設計生態系統服務評價導向的補償范圍、對象、標準和路徑，是洞庭湖生態經濟區生態補償優化的重要內容，應把握以下關鍵節點。

3.2.1 推動洞庭湖生態經濟區生態補償內容向多樣化發展

鑒于洞庭湖生態經濟區農業承擔著生產糧食、維護自然的生存基礎以及自然資源可持續利用等多項功能，洞庭湖生態經濟區應實施內涵更豐富的農業生態補償政策，即以生態系統服務為標準構建農業生態補償機制，其實質是以生態系統服務為標準給予農民補償，提供經濟誘因，提高農民參與生態建設的積極性。為此，農業生態補償應瞄準有機水稻生產等有機農業，對從事環境友好型生產方式的生產者給予生態補貼。現階段首先開展試點示范，以點帶面推動洞庭湖生態經濟區生態建設。在具體實施過程中，一方面，在有機農業生產、農村沼氣建設、退耕還湖等方面采用項目支持的形式開展生態補償，引導農戶采用兩型生產、生活方式，另一方面，實施農業生態補償示范區制度，選擇洞庭湖生態經濟區生態敏感帶建立農業生態補償示范區，規范農戶的生產生活行為，并給予一定的生態補償。由于農業文化遺產與有機農業是緊密相連的，因此洞庭湖生態經濟區農業文化遺產地也有保護需求，也要建立瞄準農業文化遺產保護的補償政策體系，實現農業文化遺產的動態保護。洞庭湖生態經濟區為了保護洞庭湖濕地生態系統，投入大量人力、物力和財力，不僅增加了經濟增長成本，也喪失了其他發展機會，作為洞庭湖濕地生態系統保護的貢獻者[16]，應成為洞庭湖生態經濟區生態補償的客體，將洞庭湖生態經濟區應作為整體，積極參與流域的跨界補償試點。

3.2.2 推動洞庭湖生態經濟區生態補償方式多元化發展

洞庭湖生態經濟區依據資源配置方式應劃分為資金、政策、實物、項目和智力補償。爭取上級政府在法律框架內對濕地生態保護貢獻者給予政策上的優惠支持，比如制定稅收減免政策。對于響應政府號召從事生態保護以至于基本生活供給都受到威脅的居民，政府也可采取基本生存物質供應方式進行補償，滿足居民生存需求，避免資金補償誘發的補償資金的濫用。1998年特大洪水后，洞庭湖生態經濟區政府對生態補償區給予的大米補助取得的社會效果好。洞庭湖生態經濟區在退田還湖、濕地資源開發過程中，在妥善安排農戶移民安置的同時，適當引進對生態補償區有產業替代和農村勞動力吸收效應的項目，比如引進資本開發集生態景觀、生態旅游、休閑和娛樂于一體的生態農莊，增加農戶收入，促進補償區經濟發展。生態補償不僅要輸血還要造血，洞庭湖生態經濟區政府應積極開展教育培訓、就業培訓、生態環保培訓等智力供給，提高生態補償區居民的知識水平、生產技能、就業能力和生態環境保護意識。鑒于洞庭湖生態經濟區市縣（區）經濟發展水平的差異性，要因地制宜，實現各類補償方式的組合應用。生態補償還可采取生態移民的異地城鎮化、生態資源區域合作開發等多元化方式。

3.2.3 建立和完善市場化機制

生態補償市場化是一個發展過程，必須設計嚴密的市場規則，抑制生態系統服務市場的自利性，確保生態補償市場化附帶的市場危害性盡可能降低。為此，第一，要建立市場主體準入機制，規范從事生態補償的市場主體資格和程序。第二，發展政府購買的合同市場（垃圾污水第三方治理）、純市場（節水服務、資源回收利用等）和人造市場（碳排放權交易、排污權等）有機結合的生態環保市場，健全生態資源交易和補償機制，著力推行排污權、水權和碳排放權等制度。第三，要設置市場主體問責制，責任追究不限于政府等公共主體。第四，強化環洞庭湖濕地生態補償協調機構的監管職能。第五，推動生態補償融資機制創新，構建綜合性補貼體系。洞庭湖生態經濟區應盡快形成健全的生態補償資金管理體系，完善生態補償資金籌集模式，設立生態補償的專項基金，引導、鼓勵社會資本參與生態補償，推動PPP模式的試點和推廣。積極探索生態補償導向的橫向轉移支付機制。

3.3 優化洞庭湖濕地生態補償法律政策體系

3.3.1 引入綠色導向的GDP考核模式

將區域內重點生態濕地、水源地、生態林等生態敏感區的生態環境質量改善情況納入評價分析，積極開展洞庭湖生態經濟區生態補償政策效評價分析。環洞庭濕地區域生態補償支付機制應著力實現規范化、標準化和動態化，為此要制定相關法律條例，確立濕地面積“零凈損失”的生態建設目標，既要控制對現有濕地的破壞，又要推動濕地生態恢復和重建，實現濕地面積的動態平衡，恢復和提高洞庭湖濕地系統功能。

3.3.2 務必明確產權機制

推動農戶和政府之間構建成熟的博弈機制，確保社區集體和社區居民真正獲益，實現生態補償工作的順利推進。完善法律政策機制，著力形成洞庭湖生態經濟區各類利益主體共同參與的協商機制。

參考文獻

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