寧波市學前教育“幼有優育”實現路徑研究

汪維

人生百年，立于幼學。學前教育作為國民教育的開端，其重要性不言而喻。從2003年十部委發布《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》，到2010年國務院審議通過《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，再到2018年中共中央、國務院印發了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，學前教育改革發展的前進方向得到進一步明確，為學前教育的發展注入動力，其地位也隨之不斷提升。“辦好學前教育”“努力讓每個孩子都能享受公平而有質量的教育”“實現幼有所育”，從這些已出臺政策文件的陳述中不難看出，我國對于學前教育事業發展的最新定位和政策取向是“普惠”和“優質”。普惠是發展學前教育所要堅持的價值追求，[1]優質是學前教育發展所要堅持的原則和方向。[2]筆者認為，優質普惠是國家對學前教育的基本價值確認和目標定位，也是對“幼有優育”的一種詮釋。

一、寧波學前教育具備實現“幼有優育”的基礎條件

寧波地處沿海經濟發達地區，學前教育事業發展一直是該市基礎教育發展的重要領域。2007年寧波市就出臺了《關于加快學前教育改革與發展的若干意見》，2011年寧波又作為全國學前教育體制改革試點地區印發了《寧波市學前教育改革試點實施方案》，2012年出臺并實施寧波市首個學前教育專項性地方法規——《寧波市學前教育促進條例》。自2011年起，寧波市連續實施了三輪學前教育“三年行動計劃”。[3]政策和實踐上的探索使寧波學前教育具備了推進優質普惠工作，實現“幼有優育”的先決條件。

（一）學前教育政府投入比例較高

學前教育政府投入比例反映了一個地區對學前教育的重視，也是保障地區學前教育發展的關鍵性因素。國務院在2019年8月22日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上發布的《關于學前教育事業改革和發展情況的報告》中指出：“國家財政性學前教育投入占財政性教育投入的比重從2010年的1.7%提高到2017年的4.6%，有14個省份達到5%以上，北京、上海都超過了10%。”[4]從表1可以看出，寧波市早在2012年財政性學前教育經費在財政性教育經費中占比就已經超過8%，在2015年達到了10.52%的水平。在2016年財政性教育經費大幅增加的情況下，財政性學前教育經費占比依然保持在10%左右。從這些數據可以看出，寧波市政府對于學前教育事業的重視，一直對學前教育的投入保持較高水準，這為寧波市學前教育優質發展提供了良好的保障（見表1）。

（二）學前教育普及水平達到高位，優質普惠資源總量不斷豐富

《國務院關于學前教育事業改革和發展情況的報告》指出：“2018年，全國學前三年毛入園率為81.7%。”[5]而寧波市早在2009年三年凈入園率就達到了99%的高位普及，大部分縣市區已達到100%。同時，依托連續出臺的三輪學前教育三年行動計劃，堅持優質和普惠并重，全市優質普惠的學前教育資源供給不斷充實。截至目前，共有各級各類幼兒園1220所，其中省一級幼兒園163所，占比13.4%，星級以上的幼兒園1207所，占比達到了98.9%;公辦幼兒園和普惠性幼兒園招生覆蓋率達88.4%，省等級幼兒園招生覆蓋率達96.5%，鄉鎮中心幼兒園建園率、標準化率實現全覆蓋。[6]上述數據，遠超2018年中共中央、國務院印發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中所確定的到2020年全國學前三年毛入園率達到85%的普及目標以及普惠性資源覆蓋率達到80%的普惠目標。[7]可以說，寧波市學前教育已經基本完成普及的任務了。

（三）學前教育保教隊伍進一步加強

近三年來，寧波市幼兒園園長及專任教師的數量從2016年1.98萬人增長至2019年2.12萬人，專任教師學歷合格率100%，甚至在不少縣市區持本科以上學歷的幼兒教師超過了半數，教師持證率也達到了98.1%。[8]這些業績的取得，一方面與各縣市區對學前教育教師配置的優先保障和多舉措提升學前教育的崗位吸引力相關。例如，寧波市鄞州區出臺了《公辦幼兒園編外教師和普惠性幼兒園教師管理辦法》，提高幼兒園非編教師的待遇，保證其能達到每年6萬～9萬的薪資水平。另一方面，寧波市加大了對學前教育師資的培養力度。每年各縣市區均安排了幼兒教師的培訓專項經費，確保專任教師的培訓全覆蓋。此外，通過名師工作室、高峰論壇等方式，進一步發揮知名幼兒教育專家的示范輻射作用，培養幼兒教師的“高精尖”能力。例如，寧波市鄞州區成立了浙江省特級教師楊蓉工作室、杭州師范大學王春燕教授工作室等名師工作室。海曙區曾主辦幼兒園高峰論壇，與全國近600名幼教專家共同探討適合兒童的學前教育課程模式，并分享課程建設的有益經驗。

二、寧波學前教育實現“幼有優育”面臨的主要問題與困難

寧波市學前教育發展總體基礎較好，但優質學前教育資源供給與人們“入好園”的現實需求之間的矛盾沒有解決，發展仍存在一些短板。主要有以下四個方面的問題：

（一）學前教育財政投入仍需增加

隨著社會經濟快速發展，物價不斷提高，幼兒園辦園成本不斷提升。目前，寧波市大部分公辦幼兒園均未能按照比例配齊配足在編教師，需聘請大量非編教師。部分幼兒園園舍陳舊，每年需要花費資金維護，幼兒園資金缺口較大，內涵建設經費有限。自收自支的幼兒園，其收費標準與支出額度相對失衡，存在一定的資金壓力，影響了幼兒園的再發展、再提升。

（二）學前教育布局規劃尚需完善

隨著二孩政策和寧波戶籍新政的落實，今后三年戶籍適齡兒童人數呈現上升趨勢，僅2018年一年，寧波常住人口就達到820.2萬，比2017年的800.5萬凈增19.7萬，[9]在這些新落戶的近20萬人中即將面臨入園的不在少數。人口新增了，但是學前教育資源的配套還存在問題。部分小區配套幼兒園應建未建，或是建設不達標。部分幼兒園雖有規劃，但建設進程滯后。部分縣市區存在資源缺口，即將面臨供需矛盾異常突出的困境。

（三）保教人員待遇急需提高

非編保教人員是幼兒園的主力軍，其待遇高低在某種程度上決定了幼兒園保教質量的好壞。雖然寧波市大部分縣市區對提高非編教師和保健醫生待遇采取了一些舉措，但與浙江省提出的達到社平工資1.5倍的要求還有不小的差距。此外，保育員、廚師等幼兒園其他崗位職工待遇未有相關提升政策出臺，以至于出現了部分幼兒園招人困難的局面，嚴重影響幼兒園保教質量的提升。

（四）城鄉學前教育資源不均衡、普惠性資源不充足問題還需解決

城鄉優質學前教育資源“兩極分化”的現象較為明顯，絕大多數優質學前教育資源集中在城區，[10]不少農村幼兒園辦園條件較差、師資力量薄弱，屬于需要整改的薄弱園。寧波市各縣市區針對這類薄弱園采取了整改措施。但在整改過程中，遭遇了一定的阻力。尤其是一些民辦幼兒園出于自身利益的考慮，不愿意發展成普惠性幼兒園，抗拒收回或停辦，采取種種方式阻撓整改，導致整改困難重重，隨之也出現了普惠性資源不夠充實的問題。

三、寧波學前教育實現“幼有優育”的對策和建議

為大力推進寧波學前教育優質普惠發展，實現“幼有優育”的終極目標，建議在完善學前教育管理體制、優化學前教育發展結構、提升學前教育發展品質上下功夫，著力建成覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠、優質均衡、監管完善的學前教育公共服務體系，與寧波市打造“名城名都”格局相匹配。

（一）進一步優化學前教育資源配置

第一，加強統籌管理。政府要切實擔負起發展學前教育的主要責任，堅持政府主導、教育部門主管、相關部門協同配合的工作機制，把學前教育發展列入政府工作的重要議事日程和相關部門的年度工作任務，定期召開由各縣市區政府牽頭、相關部門負責人參加的學前教育聯席會議，共同破解學前教育改革發展中的障礙，協調解決制約學前教育發展的重點與難點問題，確保各項任務落到實處。強化督導考核，根據寧波市學前教育事業發展的需要，將學前教育目標任務、政策舉措、落實情況等納入各級政府教育事業年度考核指標體系中，重點考核普惠性學前教育資源的配置情況、城鎮住宅小區配套幼兒園建設管理情況、薄弱幼兒園整改情況、幼兒園教職員工配備和待遇保障情況、經費投入和使用情況、生均經費財政撥款情況，等等。

第二，加強城鄉幼兒園規劃建設。各縣市區應樹立長遠意識、大局意識，要采取各種有力舉措，認真抓好區內幼兒園的規劃設計，嚴格執行浙江省幼兒園建設規劃標準，使幼兒園建設符合要求。同時加快對現有學前教育資源布局詳細摸底，綜合考慮各區域發展趨勢、“二孩政策”“戶籍新政”等因素，科學預測今后三年學前教育適齡人口變化、分布情況，積極調整幼兒園布局。

第三，完善住宅小區配套幼兒園管理制度。規范城鎮住宅小區配套幼兒園承辦和日常管理，嚴格執行城鎮住宅小區配套幼兒園用于舉辦公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園。開展城鎮住宅小區配套幼兒園專項整治，對未按規定配套建設幼兒園的，采取置換、購置、改造、租賃等方式予以整改，對配套幼兒園沒有辦成公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園的要全面整改到位。

（二）進一步完善學前教育公共服務體系

首先，完善學前教育經費投入機制。進一步明確政府在發展學前教育中的主導作用，將學前教育經費納入各縣市區教育局及相關鎮（街道）財政預算，多渠道籌措學前教育經費，確保本級財政性學前教育經費占同級財政性教育經費比例鞏固在8%以上，[11]有條件的縣市區甚至可以達到12%以上，新增財政性教育投入向學前教育傾斜。加大學前教育專項經費投入，重點用于提高普惠性幼兒園非事業編制教師和保育員待遇、扶持幼兒園升等晉級、開展保教人員培養培訓等。

其次，健全學前教育成本分擔機制。按照非義務教育辦學成本分擔的要求，確定學前教育公共財政和家長合理繳費分擔成本比例。制定完善幼兒園生均標準、生均公用經費標準、公辦幼兒園生均財政撥款標準。完善普惠性民辦幼兒園收費管理制度，健全公辦幼兒園收費動態調整機制。依據不同等級幼兒園的合理辦園成本、政府補助狀況和群眾承受能力，以各縣市區財政、物價和教育部門為主，及時確定公辦幼兒園收費標準和普惠性民辦幼兒園收費指導價。

再次，增加普惠性學前教育資源供給。基于寧波市普惠性幼兒園資源尚不充足的現實，建議加大對民辦園在人、財、物上的投入，鼓勵個人、企業和社會組織舉辦普惠性民辦幼兒園。通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式，支持民辦幼兒園向普惠性民辦幼兒園發展，促進民辦園保教質量整體水平的提升。

（三）進一步提升學前教育內涵品質

一是打造學前教育品牌。提高站位，與高校、科研院校開展合作，聘請學前教育專家作為顧問，加強頂層設計，全面把脈寧波市學前教育發展情況。以課題研究為依托，推進學前教育品牌項目建設，通過打造一批省內外有影響力的標桿式品牌幼兒園實現品牌幼兒園集群，在此基礎上，梳理提煉出學前教育發展的“寧波路徑”以及各縣市區獨有的發展路徑，實現學前教育區域品牌整體打造、聯片發展。

二是深化集團化辦園模式。通過引入市場機制、盤活園所資產、整合管理力量、拓展服務層次等方式，扶持優質幼兒園在全市范圍內組建“一體式”緊密型管理體制的教育集團和“聯盟式”松散型管理的教育共同體，努力擴大優質學前教育資源覆蓋面。賦予教育集團更多的自主發展權和內部管理權，鼓勵集團內幼兒園差異發展、特色發展，打造“一園一品，百花齊放”的良好發展生態，切實滿足群眾對優質學前教育資源的需求。

三是實施薄弱幼兒園整改提升工程。各縣市區全面排查三級以下薄弱幼兒園，找準其發展短板，通過撤銷一批、置換一批、整改一批、提升一批等實現薄弱幼兒園的提檔升級。明確薄弱園所在鎮（街道）屬地管理職責，所在鎮（街道）要劃撥配套專項經費用于整改提升，按期完成改薄提質任務。健全學前教育聯動發展機制，公辦幼兒園牽頭，攜手結對相對薄弱的民辦幼兒園，對園務管理、食堂衛生、安全保衛、規范招生、教學業務等進行指導、檢查。建議由各級政府牽頭，成立專項工作領導小組，對薄弱園所在鎮（街道）進行督查驗收，適時開展整改提升工作“回頭看”，確保整改提升任務落實到位。

（四）進一步健全學前教育師資隊伍支持體系

首先，不斷完善幼兒園教職工配置。按照國家和省市有關規定，制定幼兒教師隊伍建設專項規劃，配足配齊幼兒園各類教職員工，滿足幼兒園的教育、保育、衛生保健、安全保衛等需求。在編制教師配備有限的前提下，創新教育隊伍管理機制，在學前教育推行人事代理制教師的招錄與管理，人事代理制教師實行年薪制，由各級財政予以保障，破解教師不足困境，同時相應減輕財政壓力。完善幼兒教師職業準入機制、幼兒教師資格認定和注冊制度，嚴格落實幼兒園教職工持證上崗制度。建立科學規范的幼兒園保健人員、保育員業務能力考核機制，提升保健人員、保育員隊伍整體水平。

其次，穩步提升幼兒教師待遇。逐步提高非在編教師、保健醫生收入水平，確保公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園中具有專業技術職務資格的非在編教師的工資待遇達到規定標準，在各類評優、業務培訓、職稱評定中與在編教師享有同等機會。建立保育員、廚師工資專項補助政策，保障其工資待遇，并形成正常的工資增長機制，以穩定保育隊伍，提升隊伍質量。監督民辦幼兒園依法保障教職工工資待遇，按時足額為教職工繳納各項社會保險和住房公積金。對農村幼兒園教師實施傾斜性補助政策。

最后，持續優化幼兒園保教隊伍培養培訓機制。將幼兒教師培訓經費列入財政預算，確保學前教育師訓經費不少于當年度在編教師平均工資的3%。[12]加強正園級、副園級后備干部培育，優化人才培養梯隊，搭建各類平臺，重點培養各級名師、名園長、骨干幼兒教師，加快推進名師、名園長工作室建設，有效發揮名師名家的示范引領作用。推進掛職交流、跨園支教等柔性流動政策，激活幼兒教師資源。在幼兒教師的職前培養方面，繼續加大大專起點幼兒專任教師的培養力度，在寧波教育學院成功改制為寧波幼兒師范高等專科學校的背景下，做優做大“5年制”及“3 + 4 制”學歷幼師培養，使寧波幼兒教師培養得到量質齊升。

【參考文獻】

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[4][5]全國人民代表大會.國務院關于學前教育事業改革和發展情況的報告[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/1c9ebb56d55e43cab6e5ba08d0c3b28c.shtml，2019-08-22.

[6][8]寧波市教育局.寧波市2018-2019學年度學前教育基本情況[EB/OL].http：//www.nbedu.gov.cn/art/2019/5/17/art_17834_3729241.html，2019-05-17.

[7]國務院辦公廳.中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm，2018-11-15.

[9]浙江省統計局.2018年浙江省人口主要數據公報[EB/OL].http：//tjj.zj.gov.cn/art/2019/1/30/art_1525572_30162486.html，2019-01-30.

[10]李大波，徐建平.學前教育優質均衡發展的路徑探析[J].寧波大學學報（教育科學版），2017，（5）：124-125.

[11][12]寧波市人民政府辦公廳.寧波市人民政府辦公廳關于印發寧波市發展學前教育第三輪行動計劃（2018-2020年）的通知（甬政辦發〔2018〕57號）[EB/OL].http：//zfxx.ningbo.gov.cn/art/2018/5/21/art_2449_2222135.html，2018-06-27.