城市管理綜合行政執(zhí)法模式與適用研究

崔小偉

摘 要：處于新時(shí)代背景下，城市發(fā)展似乎并未與時(shí)俱進(jìn)，各類(lèi)城市病無(wú)時(shí)無(wú)刻不再困擾著城市中的人們，交通擁堵、秩序混亂、物質(zhì)流、能量流輸入輸出不平衡等種種難題不斷涌現(xiàn)，城市的發(fā)展儼然已經(jīng)迷失在工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的浪潮之中，因此亟待加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法，提升城市管理質(zhì)量與效率，有效治理“城市病”。然而，由于城市的執(zhí)法理論依據(jù)、執(zhí)法組織架構(gòu)、執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等存在顯著性差異，因此城市綜合行政執(zhí)法的效果較不理想。故此，本文針對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法組織的構(gòu)建進(jìn)行深入討論。

關(guān)鍵詞：城市管理;綜合行政執(zhí)法;執(zhí)法模式

城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，為了滿足城市建設(shè)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，完善城市依法治理制度體系，合理解決城市管理中產(chǎn)生的矛盾與復(fù)雜難題，城市管理綜合執(zhí)法改革應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于城市實(shí)施綜合行政執(zhí)法，既要拓展行政執(zhí)法管理的范，圍與領(lǐng)域，并且要明確與劃轉(zhuǎn)相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力，構(gòu)建獨(dú)立的執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)。但是，當(dāng)前城市管理當(dāng)中，仍然存在著管理體系不健全、職責(zé)劃分不明晰、法律法規(guī)不完善等弊端，如何構(gòu)建城管執(zhí)法機(jī)制體系，完善高績(jī)效城市管理執(zhí)法模式是橫亙?cè)诔鞘泄芾砻媲暗闹匾y題。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法模式與適用性研究的基本情況

（一）高績(jī)效執(zhí)法組織模式的構(gòu)建

模式，主要是指在社會(huì)生產(chǎn)、日常生活經(jīng)驗(yàn)中，以一種抽象化的方式表達(dá)出來(lái)的核心知識(shí)體系，用來(lái)解決相應(yīng)的問(wèn)題與矛盾，對(duì)模式的總結(jié)主要目的在于構(gòu)建高績(jī)效組織。高績(jī)效組織，不同于以往組織形式的特征在于：改善人與工作之間的關(guān)系;改善組織與顧客之間的關(guān)系;改善組織與外部環(huán)境的關(guān)系。在城市管理綜合行政執(zhí)法過(guò)程中，模式的作用在于從城市管理綜合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出：滿足于城市環(huán)境、城市任務(wù)、城市管理問(wèn)題的有效方法。故此，按照模式界定的不同，城市管理在構(gòu)建綜合行政執(zhí)法的法制、體制、方法等高效組織時(shí)應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。本文以模式概念為基本出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)與實(shí)地調(diào)研，探究對(duì)我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法產(chǎn)生的相關(guān)影響因素，并按照不同因素的特征總結(jié)出城市管理綜合行政執(zhí)法的模式。

（二）對(duì)城管執(zhí)法效果產(chǎn)生影響的主要因素

對(duì)于城市管理綜合行政管理執(zhí)法產(chǎn)生影響的因素主要包括：執(zhí)法領(lǐng)域范圍、執(zhí)法法律依據(jù)、執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隸屬關(guān)系、執(zhí)法方式方法、執(zhí)法合作關(guān)系等。舉例說(shuō)明：執(zhí)法法律依據(jù)以法律法規(guī)、規(guī)章制度為核心，如立法效力、立法形式等;組織機(jī)構(gòu)主要注重人、權(quán)責(zé)等要素，即執(zhí)法人員、執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法任務(wù);執(zhí)法隸屬關(guān)系，指城市管理綜合執(zhí)法區(qū)（縣）政府與城管執(zhí)法部門(mén)之間、城管執(zhí)法部門(mén)區(qū)（縣）與街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）之間存在的人事與事權(quán)關(guān)系等;執(zhí)法方式更注重城管綜合行政執(zhí)法中，是否文明執(zhí)法、執(zhí)法宣傳力度、執(zhí)法科技支撐等。

二、基于基層高績(jī)效城市管理綜合行政執(zhí)法組織模式與適用性構(gòu)建策略

（一）按照城市特定情境與問(wèn)題，選擇城管執(zhí)法組織模式

城市的規(guī)模不同，環(huán)境不同，人員流動(dòng)與物質(zhì)能量流動(dòng)不同，產(chǎn)生的問(wèn)題各不相同，因此在選擇城市管理綜合執(zhí)法模式時(shí)，應(yīng)該按照城市的特定環(huán)境構(gòu)建適用于本城市的高績(jī)效執(zhí)法組織。下面以北京、天津兩個(gè)城市的主要城區(qū)城管執(zhí)法模式為例進(jìn)行分析：

其一，北京東城區(qū)城市問(wèn)題復(fù)雜繁瑣，存在各種不確定性的影響因素，采取聯(lián)合執(zhí)法模式。東城區(qū)作為北京的中心城區(qū)，包含天安門(mén)廣場(chǎng)，經(jīng)常舉行重大政治活動(dòng)與慶典等，因此在城市管理綜合行政執(zhí)法中，不僅要完善城市日常執(zhí)法管理，同時(shí)要保證國(guó)家活動(dòng)順利開(kāi)展，任務(wù)較重。在執(zhí)法管理過(guò)程中，北京市優(yōu)化制度管理，落實(shí)整治責(zé)任主體，提升執(zhí)法效率，并保證政治穩(wěn)定與社會(huì)秩序等，形成多元化的管理目標(biāo)與交叉型的管理職能。東城區(qū)，主要借助于聯(lián)合執(zhí)法模式，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)建立合作機(jī)制，合理解決碎片化問(wèn)題。

其二，天津東麗區(qū)，存在區(qū)域發(fā)展不平衡、貧富差距大、利益斷層等問(wèn)題，因此采取的是屬地管理模式。為促進(jìn)城市化協(xié)調(diào)發(fā)展，天津市按照本市的特殊環(huán)境，充分充分發(fā)揮街道辦作用，明確街道辦為責(zé)任主體，合并執(zhí)法要素，如將公安、衛(wèi)生、城管等職權(quán)劃歸到街道辦。東麗區(qū)街道辦通過(guò)行使執(zhí)法權(quán)，如人事、財(cái)務(wù)、資源配置等權(quán)限，有效解決多元利益沖突的問(wèn)題。

（二）結(jié)合主體因素與客體因素配置，合理選擇執(zhí)法模式

（1）確定決策權(quán)限主體

決策權(quán)限的設(shè)置，主要是按照?qǐng)?zhí)法范圍、執(zhí)法依據(jù)等確定，對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法模式有著深遠(yuǎn)的影響。在我國(guó)，一些城市以地方上級(jí)部門(mén)配置決策權(quán)，如按照省級(jí)政府部門(mén)的相關(guān)規(guī)章來(lái)確定城市管理綜合行政執(zhí)法的主體，并按照?qǐng)?zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍、執(zhí)法監(jiān)督模式以及執(zhí)法流程等對(duì)執(zhí)法主體的行為加以規(guī)范。一些城市如北京東城區(qū)，則按照自由裁量形式，決策權(quán)相對(duì)分散，是一種聯(lián)合執(zhí)法模式。

（2）按照條塊關(guān)系選擇執(zhí)法模式

在城市管理綜合行政執(zhí)法過(guò)程中，條塊關(guān)系對(duì)城市組織架構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系有著直接的影響。如果城市管理目標(biāo)在于提升城市執(zhí)法效率，可以采取垂直式管理模式，確定條塊關(guān)系，提升組織資源的流動(dòng)效率;如果要處理城市中復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系與問(wèn)題，則可以采取屬地執(zhí)法模式，保證城市管理執(zhí)法質(zhì)量。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，由于每一個(gè)城市的行政執(zhí)法要素配置不同，因此城市綜合執(zhí)法模式各不相同。可以說(shuō)，任何一個(gè)城市采取的綜合行政執(zhí)法模式都存在合理性與實(shí)用性，因此處于互聯(lián)網(wǎng)信息化時(shí)代背景下，完善高績(jī)效執(zhí)法組織構(gòu)建勢(shì)在必行。城市管理者應(yīng)該按照本地區(qū)城市的基本特征，因地制宜，建立起滿足城市發(fā)展需求、適合城市管理建設(shè)的綜合行政執(zhí)法組織模式，進(jìn)而促進(jìn)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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