基于促進小城鎮發展的大都市郊區土地綜合整治研究

葉凌翎 劉靜

摘要：快速城鎮化進程中，我國城鎮出現土地的后備資源緊缺與粗放利用并存的現象，為促進城鄉、區域之間的土地要素流轉、緩解城市用地困境、實現土地要素優化配置，全國各地開展了土地整治工作，土地整治的內涵隨著大都市發展理念的演變而不斷深化。目前，郊區土地綜合整治已經成為大都市發展空間供給的主要途徑，其對農村低效、散亂工業用地及村莊聚落的整理過程，亦是整治對象所在的小城鎮的鎮域空間重構的過程，會對小城鎮發展的各個方面產生影響。本文基于土地綜合整治與小城鎮發展的既有研究，得出結論——大都市郊區土地綜合整治是以此過程中小城鎮的空間變化為媒介，影響小城鎮在產業、人口、社會和環境等四個層面的發展，并建立了大都市郊區土地綜合整治對小城鎮發展影響的理論框架。

關鍵詞：土地綜合整治；小城鎮發展；空間布局；土地權益

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.004·中圖分類號：TU982.2

文章編號：1009-1483（2019）01-0024-06·文獻標識碼：A

Research on Comprehensive Consolidation of Suburban Land in Metropolitan Area in View of Promoting the Development of Small Towns

YE Lingling， LIU Jing

[Abstract] In the rapid process of urbanization， problems occurred that both shortage of land resources and extensive use of land were coexistent in China. In order to promote the circulation of land-related elements between urban and rural areas， alleviate the plight of land resources and optimize the allocation of land， land consolidation work has been carried out over the country. While the connotation of land consolidation affected by the concept of development of metropolis becomes more various， land consolidation has become one of the most principal ways to supply space for development in metropolitan area. And， the development of small towns could be affected for the process that inefficiency industrial land and village settlement land are readjusted is the space reconstruction process of the small town. Based on the previous research on comprehensive land consolidation and development of small towns， it is considered that the comprehensive land consolidation affects the developments of small towns in four dimensions which are industry， population， society and environment by changing the space of towns. Finally the theoretical framework was established on the effect of comprehensive land consolidation in suburbs in metropolitan areas on small towns.

[Keywords] comprehensive land consolidation； development of small town； spatial arrangement； land right

引言

快速城鎮化進程中，我國城鎮出現土地的后備資源緊缺與粗放利用并存的現象，為促進城鄉、區域之間的土地要素流轉、緩解城市用地困境、實現土地要素優化配置，全國開展土地綜合整治工作，同時，土地整治的內涵隨著大都市發展理念的演變而不斷深化。目前，郊區土地綜合整治已經成為大都市發展空間供給的主要途徑。

由于大都市郊區土地綜合整治對農村低效、散亂工業用地及村莊聚落的整理過程，也是整治對象所在的小城鎮鎮域空間重構的過程，即土地綜合整治過程中，小城鎮空間在各個層面產生的變化會對小城鎮的發展產生影響。因而，如何擴大土地綜合整治對小城鎮發展影響的正面效應、降低土地綜合整治帶來的負面效應、在保證國家農業生產安全和大都市空間供給的同時促進小城鎮發展，是在制定土地綜合整治方案的過程中不可忽視的問題。

因此，在推進土地綜合整治工作之前，應首先明確小城鎮發展受空間變化影響的作用機制、小城鎮空間在大都市郊區土地綜合整治作用下的變化路徑，進而推演得出有益于促進小城鎮發展的土地綜合整治邏輯。

1相關概念界定

1.1土地綜合整治

土地綜合整治是指基于對耕地的嚴格保護、統籌城鄉用地和建設新農村的戰略目標，借助一系列工程、生物等措施，合理再配置現有土地利用結構和空間區位，使土地有效利用面積得到充分挖掘[1]，對山、田、水、路、林、村等綜合對象進行整治[2]，以實現土地利用的社會、經濟和環境效益最大化及土地的持續利用。在實踐中，土地綜合整治以鄉村和小城鎮為基本整治單元，進行全域規劃，全域設計[3]，具體內容包括整治農用地、工礦倉儲用地和農村建設用地、開發未利用地和復墾土地[4]。

1.2小城鎮與小城鎮發展

由于土地綜合整治的本質是土地資源和空間權益的再配置，其主要影響對象則是空間權益變動所涉及的利益相關主體，由于小城市與小城鎮在行政層面屬不同的利益層級，在土地綜合整治過程中，空間權益變動對二者的影響機制不可一概而論。因此，本文中所指的小城鎮是指依據國家規定經行政部門批準的、具有鎮建制的建制鎮行政單位，研究的空間范圍為小城鎮的行政地域全域，包括小城鎮的城鎮化地區和農村地區。本文中所指的小城鎮發展，是指小城鎮的經濟產業、人口規模及結構、社會服務水平和環境發展等各個方面的變化表征及變化路徑。

1.3土地發展權

由于土地資源的空間固定性，其總量是有限的，而為了緩解人口增長和城市發展有限土地資源的需求，國家要從宏觀層面代表全社會利益，對土地資源進行調控，以及在必要環節調節和干預人地關系[5]，如《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）規定，城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。同時，土地使用權的轉讓，以及土地發展權的賦予，只有在土地利用總體規劃的用途管制下才能進行，并且國家還會通過一系列調控政策對土地產權進行制約。

伴隨著快速推進的城鎮化進程，土地用途轉換和土地開發建設強度提高給土地發展權的享有者帶來了巨大的經濟利益。為防止土地所有者或土地用益物權享有者濫用土地發展權，國家通過建立空間管制體系對土地發展權進行合理分配，例如以城鄉規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃等空間規劃為制約條件，土地所有者及土地用益物權享有者只能按照法定規劃，獲得包含建設許可權、用途許可權和強度提高權等在內的一系列土地發展權[6]。

2小城鎮空間變化對小城鎮發展的影響路徑

小城鎮的空間是小城鎮發展的載體，小城鎮空間在不同層面的變化會對小城鎮的發展產生一定影響。小城鎮在空間布局、空間品質、土地發展權和土地收益四個層面轉變會影響小城鎮的產業發展、人口發展、社會發展和環境發展。

2.1產業發展

小城鎮的空間布局、空間品質和土地發展權均會對小城鎮的產業發展產生影響。

其一，對于小城鎮第一、第二、第三產業而言，產業集聚度、產業用地的生產力及產業空間結構影響產業的生產效率。產業生產效率與產業集聚度和土地生產力的高低呈正相關，產業生產效率與低產出高能耗產業所占用的空間比例呈負相關。

其二，產業空間布局的變化影響產業規模。在某一產業所有企業生產效率不變的假定條件下，若該產業的空間規模減少，則其產業生產的總規模減少。

其三，小城鎮享有的土地發展權及其空間環境品質影響小城鎮的產業結構。一方面，享有土地發展權的小城鎮有權將一定規模的農用地轉換為建設用地，用于招商引資，則其第二、第三產業所占比重有所提升。另一方面，由于高價值區段的產業對產業空間的規模及品質有所要求，享有土地發展權的小城鎮可以提升產業空間的開發強度以擴大產業空間的規模，并通過高質量的空間環境吸引優質產業進入城鎮，提高小城鎮高價值區段產業所占比例，改變產業結構。

2.2人口發展

在小城鎮空間布局和空間環境品質變化的作用下，小城鎮人口的規模、空間分布和構成會相應發生改變。

首先，在小城鎮產業用地的用途轉換和小城鎮空間品質變化均會對小城鎮的人口規模與人口構成產生影響。不同用途的產業用地，其單位面積所能提供的工作崗位不同，所吸納勞動力的種類也不同，因而產業用地的用途轉換直接影響小城鎮的勞動力數量及勞動力結構，進而影響其人口規模與人口構成，影響程度與外來勞動力占所有勞動力比重呈正相關。同時，空間環境品質會對大都市的居民產生拉力或推力，優質的環境會吸引居民前往居住，惡劣的空間環境會使居民產生排斥、并遷出小城鎮，進而影響小城鎮的常住人口規模。此外，在優質的空間環境品質吸引小城鎮以外的居民進入城鎮居住后，小城鎮的人口構成也更為多元化。

其次，在生活空間布局變化的作用下，小城鎮人口空間的分布發生改變。生活空間是容納小城鎮常住人口的載體，生活空間的位置與規模的轉變必然使小城鎮人口的常住地點與集聚規模隨之改變，從而影響小城鎮的人口空間分布。

2.3社會發展

在小城鎮空間布局重構、土地發展權價值轉移及土地收益轉變的作用下，小城鎮居民生活水平的不平衡程度及農村居民收支結構有所改變。

首先，小城鎮生活空間布局的重構，尤其是城鎮化社區與鄉村社區空間關系的改變，影響了小城鎮城鄉居民享受城鎮服務的等值化程度。城鎮化社區人口集聚度高，因而服務設施配置的成本相對較低，其服務水平較好，而鄉村社區公共服務設施的配套能力相對不足。當鄉村社區遠離城鎮化社區，鄉村社區的居民則無法享有與城鎮化社區居民同等的公共服務條件，反之，鄉村社區的居民可與城鎮化社區居民共享城鎮公共服務。另外，小城鎮在利用土地發展權進行土地用途轉換和開發強度提升獲得土地收益后，以一定形式將部分收益返還給在農村居民點用地整理過程中利益受損害的居民，即農村居民通過土地綜合整治平臺將原本無法交易的宅基地使用權和房屋所有權換得收益，縮小其與城鎮社區居民之間的財產數量和支出能力差距。

其次，小城鎮居民的收入與消費結構受小城鎮空間變化影響。容納不同規模勞動崗位的產業空間重構對部分居民的收入產生作用，土地用途轉換后，該產業空間所能提供的崗位數量增多，則可被吸納的農村剩余勞動力數量多，農村居民的工資性收入增加，反之，原本擁有較多工資性收入的居民會失去這一部分收入。同時，土地發展權和土地收益的變化影響農民收入。農村居民享有其所在農村集體經濟組織的收入分紅，農村集體享有的土地收益的變動與其分享的土地發展權價值的方式與份額，影響其成員（即農民）的收入。另外，生活空間重構影響原農村社區居民的消費需求，農村社區城鎮化的過程等同于農民生活城鎮化的過程，即其原本享有的自給自足的生活方式轉變為依靠交換獲得日常必需品的生活方式，其消費支出有所變化。

2.4環境發展

在土地綜合整治的作用下，小城鎮的環境發展主要受到小城鎮的空間品質、生態空間布局和土地發展權的影響。其一，小城鎮空間環境品質的提升即等同于小城鎮人居環境品質的良好發展。其二，小城鎮的生態格局影響小城鎮的自然景觀風貌。破碎的生態空間使小城鎮的自然景觀風貌質量降低，反之，系統、完善的生態空間能夠保持小城鎮的自然景觀風貌水平。其三，小城鎮享有土地發展權，即享有對現有空間改造的權力，尤其是對建成環境改造的權力。通過土地發展權的運用，小城鎮的建成環境風貌也相應發生改變。

3大都市郊區土地綜合整治對小城鎮空間影響的主要層面

土地與地上空間密不可分，土地綜合整治的過程即為對土地及地上空間產生作用的過程。依據上節對大都市郊區土地綜合整治內容的歸納與分析，本研究認為大都市郊區土地綜合整治的實施對小城鎮空間上的影響體現在小城鎮空間布局、空間品質、土地發展權三個層面。

3.1空間布局

大都市郊區土地綜合整治在土地重劃過程中，改變小城鎮鄉村地區土地的用地性質，從而改變小城鎮的生產、生活和生態空間布局。第一，通過騰退鄉村地區零星、分散的工礦倉儲用地，復墾包含工礦倉儲用地和農村居民點用地在內的建設用地，以及對農田進行重新劃分，小城鎮的工農業生產空間的碎片化程度和集聚度發生改變，小城鎮低效產業用地規模減少。第二，通過整理農村居民點用地、引導農民集中居住，農民的生活地點與聚居模式與土地綜合整治之前不同，小城鎮的生活空間的碎片化程度和集聚度也產生變化。第三，土地綜合整治項目中包含對鄉村地區農田、河網水系、林地等生態用地的整理和重劃，因而土地綜合整治同樣作用于小城鎮的生態空間布局。

3.2空間品質

在本研究中，空間品質包含空間環境品質與土地生產力品質。土地綜合整治中土地重劃環節對小城鎮的空間環境品質產生影響，工程建設環節對小城鎮的空間環境品質與土地生產力品質均產生作用。

首先，在土地重劃實施后，土地用途的改變影響小城鎮的空間環境品質。由于空間所承載的功能不同——如生活居住功能、工業生產功能、農業生產功能、生態功能，這些空間所產生的污染物種類和污染排放量均不相同，其對環境產生負面影響的程度大相徑庭。土地用途的改變使空間的功能發生變化，相應地，該空間對自身及周邊空間環境品質的影響程度在土地綜合整治前后也產生改變。

其次，農村社區工程建設改變農村社區的空間環境品質，農用地工程建設改變小城鎮農業生產用地的土地生產能力。一方面，農村社區工程建設通過改造農村社區的建成環境作用于人居環境品質。另一方面，農用地工程建設則通過改善農業規模化、現代化生產所需的基礎設施條件，提升農用地的農業生產水平。

3.3土地發展權

土地資源的再分配即土地發展權的再分配。在大都市可開發建設用地資源緊缺的情況下，大都市行政主體通過一系列空間管制手段——收緊年度新增建設用地指標、編制城鄉規劃劃定城市建設空間邊界、編制土地利用總體規劃控制建設用地規模等等，使大都市的各級行政單位對所轄土地進行開發建設的權力受到限制。對現狀建設用地進行整理復墾，意味著對建設用地后備資源的補充，將這部分資源再次投入開發建設，則等同于將相同規模土地的土地發展權賦予相關行政主體。

在土地綜合整治項目中的土地重劃工作完成后，釋放出的建設用地資源在大都市的行政區域內進行重新分配，即同等規模土地的土地發展權將統籌分配至大都市的各級行政主體。其中，一小部分比例的土地發展權將分配給土地綜合整治項目的基層實施主體——小城鎮政府。一方面，土地發展權將用于安置住房用地的開發建設，另一方面，小城鎮政府可獲得土地發展權帶來的土地增值收益，彌補土地綜合整治項目實施所需的資金及在生產用地重劃后失去的收入來源。其余的土地發展權將分配至大都市土地用途轉變及強度提高后增值收益最高的地區，通常為城市各級中心區域及產業園區。土地綜合整治中因建設用地資源減少而產生損益的利益相關主體（如小城鎮和農村集體經濟組織）應與土地發展權的使用主體共享土地發展權價值。

4基于促進小城鎮發展的大都市郊區土地綜合整治

4.1土地重劃

大都市郊區土地綜合整治的首要內容是對現狀用地進行重劃，依據土地利用總體規劃的空間規劃目標，通過土地復墾和土地開發等手段，改變土地綜合整治對象的土地利用性質，調整土地利用布局。進行土地重劃之后，進行土地綜合整治的地區建設用地總量大幅減少。土地重劃的對象主要分為農村居民點用地、工礦倉儲用地和農用地三類。

根據農村居民點用地所在區位、現狀規模和發展潛力等現狀條件，通過農村居民點的異地搬遷和在地整理對郊區的農村居民點用地進行重劃。異地搬遷的農村居民點在空間上分布零散，其整理過程是將土地整治項目區內的現狀居民點用地復墾為耕地，并在該農村居民點所屬的小城鎮鎮區或中心村周邊集中開發新的居民點用地，新建居民點用地的規模小于原有居民點用地規模的總和。在地整理的農村居民點用地一般規模較大，閑置宅基地數量較多，該類整理是通過騰挪閑置宅基地，減少人均宅基地面積，并將節余的農村集體建設用地復墾為耕地。

工礦倉儲用地重劃是通過整理土地綜合整治項目區內的低效、零星工業用地，清退大多數在這些工業礦倉儲用地上進行生產的低產出、高能耗的企業，引導生產規模較大、效益較好的企業集中遷入工業園區，并對整理完成的建設用地進行復墾。

農用地重劃的內容分為兩部分，一是為了提高農業生產水平，依據農業布局規劃和高標準基本農田規劃重新劃分田塊①，使每塊農用地的形狀與規模更適合農業的現代化作業，并確定田間道路布局和灌排布局。另一方面是從營造大地景觀和梳理生態空間的角度，調整農用地地類中包含的耕地、園地和林地的規模比例和地理空間布局，并疏通河網水系。

4.2工程建設

除土地整理之外，土地綜合整治還通過在土地上進行工程建設以提升土地品質。工程建設按對象類型分為農村社區工程建設，農用地工程建設和其他工程建設。農村社區工程建設是通過梳理農村道路、完善農村基礎設施建設和公共服務設施配套，整理美化農村社區的公共活動空間。農用地工程建設內容包括土地平整、灌溉與排水設施建設、田間道路建設、農田防護與生態環境保持等，是通過對現狀農用地實施土地平整、減量建設用地的復墾，加強灌溉與排水、田間道路鋪設等農田基礎設施建設、農田防護與生態環境保持等工程措施，以提高耕地質量，對高標準基本農田指標進行落地，有效引導耕地集中成片，便于實現規模經營 [7-8]，改善農用地的生態環境和生產能力，為農業生產的規模化、機械化和現代化打下物質基礎。另外，土地綜合整治過程中還通過生態、工程等手段提高自然水系的質量。

4.3土地權益調配與補償

土地綜合整治過程中，在實施土地重劃時涉及到對土地資源的再分配，以及相關的土地權益和建筑物權益的變動。土地綜合整治通過設計相關的分配與補償制度，合理分配節余資源，并保證土地綜合整治實施過程中涉及的利益相關主體的權益不受損害。

4.3.1土地資源再分配

在土地重劃實施完成后，大都市郊區大量的建設用地被復墾為耕地，大都市全域建設用地總面積減少，大都市的建設用地資源有所節余。大都市的行政主體通過相關制度設計將節余的建設用地資源重新分配，以應對城市發展過程中的空間增長需求。由于大都市郊區建設用地資源的稀缺性，這些資源會以新增建設用地指標的形式投入到土地投入產出效益較高的地區。

4.3.2土地權屬變動與補償

土地重劃過程中，農村居民點用地、工礦倉儲用地和農用地的整理均影響到該土地、地上物的所有權及用益物權享有者的權益。

首先，因土地綜合整治的范圍是大都市郊區，土地重劃的對象土地中的大部分為農民集體所有，土地綜合整治的實施主體要對該過程中土地性質轉換對農民集體帶來的損失進行補償。如農村集體經濟組織收入的主要來源是村屬廠房及商鋪的租金和村屬企業的生產經營收益，將農民集體所有的建設用地復墾為耕地后，農村集體經濟組織的收入渠道減少，土地綜合整治對農民集體的補償應包含這一部分損失。

其次，土地綜合整治的實施主體要對土地重劃過程中涉及土地的使用權人進行補償，補償對象主要為兩類——享有宅基地使用權的農民和獲得工礦倉儲用地使用權的企業。

第三，土地綜合整治的實施主體要對土地重劃過程中涉及的地上物（主要為建筑物）的所有者和使用權享有者進行補償，涉及的相關權利主體分別為農民房屋的所有者（農戶）、工礦倉儲廠房所有者（農民集體）及廠房使用權享有者（生產企業）。

第四，土地重劃過程中農民享有的農地承包經營權將進行流轉。因農用地重劃需要對田塊進行重新劃分及農業生產基礎設施的鋪設，農民享有的農地經營收益有所變動，為在保護農民利益的同時實現農業規模化生產，在土地整理實施之前一般將散落在農戶手中的農地承包經營權流轉至農民集體或農業合作社，并制定相關的經營利潤分配機制。

土地綜合整治過程中權益變動涉及的利益相關主體有農民集體、農戶和企業，給予企業補償的形式一般為一次性現金補償，給予農民集體和農戶的補償形式較多，實際操作中存在補償土地和房屋相關權益（如異地宅基地使用權、宅基房所有權、商品房住宅所有權、經營性物業的經營權等）、補償現金、按土地貢獻比例給予股份和給予一定福利保障（如醫療保險和養老保險）等方式。

4.3.3其他權益補償

除了土地及地上房屋相關權益的轉移及補償外，土地綜合整治還需補償利益相關主體在項目實施的過渡環節受到的額外利益損失。如農戶在安置房未交房時遷出宅基地，土地整治項目的實施主體需要補償農戶在安置房交房前產生的住房支出，以及在引導企業遷入工業園區的過程中，需要補償該過渡期間企業因停工停產所產生的損失。

5結論

土地綜合整治通過土地重劃、工程建設和對土地資源和相關權益的再分配，改變小城鎮的生產、生活、生態空間布局，改善小城鎮空間環境品質和土地生產能力，將土地整治過程中的建設用地資源節余以土地發展權的形式分配給小城鎮行政主體，并對小城鎮利益相關主體的土地收益產生影響。進而，上述小城鎮空間屬性的變化將作用于小城鎮產業、人口、社會和環境發展（見圖1）。基于此，為了豐富土地綜合整治的內涵，在保證大都市經濟社會發展及生態文明建設的同時，在推進土地綜合整治工作的過程中，可根據實施土地整治的小城鎮的具體需要，適當調整其中土地重劃、工程建設及土地權益調配的路徑與機制，促進小城鎮與大都市的同步發展。

注：

①高標準基本農田：一定時期內，通過農村土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。

參考文獻：

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