從戰略到行動：特色小城鎮規劃路徑探索

曹靖 張敏 魏宗財 莫海彤

摘要：推進特色小城鎮建設是落實國家新型城鎮化戰略、提升小城鎮活力的重要途徑。但目前特色小城鎮規劃的內容、深度與編制模式仍處于摸索階段，尚未形成統一標準。從某種意義上來說，特色小城鎮的規劃建設應基于既有的規劃體系，結合本地特色與實際訴求，因地制宜地出臺規劃編制導則，從全國層面來看可能仍需要一些共性的規劃路徑。基于剖析傳統鄉鎮規劃存在的局限，以入選全國第二批特色小城鎮的安徽省界首市光武鎮為例，摒棄終極藍圖式的傳統規劃思路，探索涵蓋戰略規劃、鄉鎮總規、總體城市設計與行動規劃在內的“四階段”規劃路徑，以期完善從戰略到行動的特色小城鎮規劃體系，逐步實現“特色”的規劃目標和規劃愿景，為國內其他特色小城鎮的規劃提供思路的參考。

關鍵詞：特色小城鎮；規劃路徑；戰略；行動；光武鎮

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.010·中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）01-0071-09·文獻標識碼：A

From Strategy to Action， An Exploration on the Planning Path of Characteristic Towns： A Case Study of Guangwu Town in Anhui Province

CAO Jing， ZHANG Min， WEI Zongcai， MO Haitong

[Abstract] Promote the construction of characteristic towns is an important way to implement the new urbanization strategy and enhance the economic vitality of small towns. The content， depth and pattern of the characteristic township planning have not yet arrived at a consensus. While in a sense， compared with a uniform standard， the local government should coordinate with the characteristics and actual demands as well as the existing planning system to introduce the guidelines of the characteristic township planning suitable to the local conditions. On the basis of analyzing the five major limitations of traditional township planning， taking Guangwu Town in Jieshou， Anhui Province as an example， one of the second batch of Characteristic Towns in China， and casting aside the traditional blueprint planning ideas， this paper discussed the "four-stage" planning path of the characteristic towns， including the strategic planning， township master planning， general urban design and action planning， perfecting the "from strategy to action" planning system of the characteristic towns and realizing planning goals so as to provide reference ideas for characteristic town planning in other places in China.

[Keywords] characteristic town； planning system； strategy； action； Guangwu Town

引言

2011年，中國城鎮人口首次超過農村人口，開始邁入城市社會。但不容忽視的是，城鄉差距依然是國家城鎮化發展所面臨的核心矛盾之一。推進特色小城鎮建設是落實國家新型城鎮化戰略，提升小城鎮活力的重要途徑，是推進供給側結構性改革的重要戰場，也是改善鄉鎮人居環境品質、縮小城鄉公共服務差距的重要抓手。規劃建設特色小城鎮有利于推動鄉鎮的轉型升級，也有助于新型城鎮化發展對鄉村地區建設的輻射帶動作用。2016年7月，國家住房城鄉建設部、發展改革委、財政部共同印發了《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出到2020年，全國培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小城鎮。此后，國家又相繼公布了第一、二批403處特色小城鎮，將特色小城鎮的發展上升為國家城鎮化的重要戰略。2017年中央政府工作報告中明確提出“扎實推進新型城鎮化，支持中小城市和特色小城鎮發展”，這是特色小城鎮首次寫入政府工作報告；值得提出的是，中共十九大報告指出要加強生態文明建設、推進綠色發展戰略，要實施鄉村振興戰略、堅持農業農村優先發展。這為特色小城鎮的規劃建設指明了方向。

隨著國家政策的出臺，特色小城鎮的規劃建設實踐在全國范圍內蓬勃開展。已有21個省（自治區、直轄市）發布了56項特色小城鎮的相關政策，有33個地級市陸續發布了特色小城鎮相關政策。對于“特色小城鎮”的百度指數從2016年7月國家三部委發布《通知》后迅速攀升，成為熱點話題（百度指數持續保持在1000以上）。而據“特色小城鎮”在微信推文中的詞頻分析發現，“特色小城鎮”“發展”“旅游”“小城鎮”“規劃”“投資”“運營”等出現頻次極高，反映出當前業界在特色小城鎮建設過程中關注的熱點領域，而特色小城鎮的規劃則是其中的重中之重。

關于特色小城鎮規劃的研究成果主要集中在對其概念與內涵的界定、評價指標體系、規劃編制思路、規劃政策制度設計等方面。例如趙佩佩對特色小城鎮規劃的基本屬性、核心要求、規劃重點與模式創新的總結，辨析了目前特色小城鎮建設中存在的一些誤區[1]。羅翔從供給側結構性改革的視角闡述大都市郊區推進特色小城鎮規劃建設的現狀、困境與破解思路，并提出創新規劃管理、治理模式和社會參與的政策建議[2]。吳一洲等提出了由基本信息、發展績效和特色水平3個維度構成的特色小城鎮評估指標體系[3]。王波[4]、代國明[5]、厲華笑[6]、張婷[7]、蔣如愿[8]、蔡健[9]等學者分別從新常態、區域、政策及考核要求等不同視角對特色小城鎮的編制思路與方法進行探討。賴志勇在梳理各省市特色小城鎮建設的扶持政策的基礎上，提出了培育壯大特色產業、加大對引進人才的政策優惠、完善公共服務設施等政策建議[10]。王建廷辨析了中心區域建設特色小城鎮的自身條件和外部環境，研究了特色小城鎮的建設路徑[11]。葛丹東從產業更新、衍生文化、旅游置入、社區營造等方面深入分析浙江“江南鈣谷”小鎮在規劃建設中的創新與實踐[12]。

在規劃實踐層面，南京、中山、鄭州、廣州等地開始探索特色小城鎮規劃的編制導則，例如南京提出城鎮板塊提倡“針灸式”開發模式、注重空間復合利用、推動現代化設施建設；鄉村板塊則重在體現鄉村特色、強調區域差異、支撐產業發展。廣州構建了特色小城鎮“1+3”規劃指引的體系，從構建統一的體系構建、選擇標準、規劃指引和政策體系等方面進行探索。但總體而言，目前特色小城鎮的規劃研究尚處于摸索階段，路徑尚未明確，如何兼顧政府與市場的作用仍有待進一步探索。筆者以全國第二批特色小城鎮之一的安徽省界首市光武鎮為例[13]，提出以產業為核心，以項目為載體，探索從戰略到行動的“四階段”特色小城鎮規劃路徑，以期為其他特色小城鎮的規劃提供思路方面的參考。

1 傳統鄉鎮規劃的局限

研究特色小城鎮及其規劃，首先要厘清特色小城鎮的實質。按照國家住建部等三部委發布的《通知》，特色小城鎮需具備“特色鮮明的產業形態”“和諧宜居的美麗環境”“彰顯特色的傳統文化”“便捷完善的設施服務”及“充滿活力的體制機制”等要求。可見，特色小城鎮實質上融合了城市和鄉村的雙重功能，打破了“城市—鄉村”二元結構的傳統界限，是實現生產空間、生活空間、生態空間“三生融合”的重要載體，也是國家新型城鎮化規劃建設的方向。這決定了特色小城鎮的規劃建設應立足自身的資源和特色，明確定位，需要集產業、人居環境、風貌設計、基礎設施和公共服務設施、文化挖掘、旅游規劃和體制機制創新等于一體的“綜合規劃”。但我國對特色小城鎮的規劃尚處于起步階段，很多特色小城鎮的規劃簡單照搬“城市規劃”方法，將“大而全”的規劃編制方法引入特色小城鎮，導致規劃的實際可操作性不強，據此建成的特色小城鎮特色不強，千鎮一面，成為產業園區和房地產項目的“大拼盤”；也有一些小鎮定位不清晰，創新不足，為了建設而建設，純屬政績行為，與國家對特色小城鎮建設的初衷背道而馳（見表1）。

再者，與一般鄉鎮不同，特色小城鎮是地理位置重要、資源優勢獨特、經濟規模較大、產業相對集中、建筑特色明顯、地域特征突出、歷史文化保存相對完整的鄉鎮。而現行城鄉規劃體系下的一般鄉鎮規劃的套路不能充分滿足或實現特色小城鎮的“特色”要求，難以實現其所需要的精細規劃。具體而言，傳統的鄉鎮規劃與特色小城鎮規劃相比主要存在五點局限：第一，欠缺戰略思維。當前的鄉鎮總規大多缺乏戰略方面的研究，它們即使囊括支撐規劃目標實現的規劃策略，但仍局限于“戰術”層面，缺乏“戰略”層面的長遠謀劃。第二，忽視鄉村發展。鄉鎮總規關注的重點仍然是鎮區，對鄉村地區的發展與布局關注不足，對問題考慮的深度不足，對處于規劃體系末端的下層次村莊規劃具體要求考慮不足，這也是目前的鎮、村規劃在引導鄉鎮地區的持續發展方面存在缺位的主要原因。第三，缺乏對產業的深入研究。鎮、村規劃一直呈現“重空間、輕產業”的問題，不僅產業的研究深度不足，而且產業選擇與空間布局的耦合關系研究不足，致使鄉鎮開發建設過程中由于主導產業的搖擺而出現用地布局不相適應的窘境頻發。第四，缺乏行動計劃。鎮、村規劃雖然都有近期建設的內容，但無法落實到具體的項目，而鄉鎮自身制定的年度實施計劃與總規缺乏銜接，降低了規劃的可操作性。第五，缺乏特色風貌控制的引導。鄉鎮規劃往往缺乏城市設計的內容，近年來一些重點鄉鎮在編制總規的過程中增加了城市設計的內容，但大多僅限于絢麗的效果圖與簡單的風貌分區，深度不足，缺乏針對性和可操作性（見表2）。

綜上，當前有關特色小城鎮的研究相對分散，對特色小城鎮現有的規劃實踐缺乏充足的理論總結，故難以為各地特色小城鎮規劃建設過程中出現的難題提供實質性的解決方案。黨的十九大提出，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在新時代，特色小城鎮呼喚傳統的城市規劃進行變革，以營造美麗而有特色的空間環境。

2 研究區域概況

光武鎮隸屬安徽省界首市，位于安徽、河南兩省的交界地帶。近年來光武鎮呈現高速發展態勢，以占全市不足一成的面積和人口，創造了近兩成的經濟總量，在全市的影響力不斷提升。界首市高度重視光武鎮的發展，在市域空間戰略格局中，光武鎮扮演“界首副中心”的角色，規劃成為界首市產業、文化、商貿和交通上的副中心，在推動界首整體空間格局優化與皖豫邊區區域協同發展上發揮重要作用。

得益于產業、文化和生態三大特色，光武鎮于2017年7月入選全國第二批特色小城鎮。光武鎮的“特色”主要表現在：第一，文化特色。光武已有2000多年的歷史，是全國唯一以皇帝謚號（漢光武帝劉秀）命名的鄉鎮；光武鎮自古以來就是中原地區的驛站和重鎮，遺址遺跡薈萃，保留有“一城、一鎮、一村、一街、兩廟、兩堆、一酒廠”①，風貌特色呈現“秦漢遺風”。第二，產業特色。光武是全國最大的再生塑料集散地，廢舊塑料回收量約占全國份額的4%，改性塑料、化纖和雨鞋生產基地的經驗被央視新聞聯播報道。第三，生態特色。鎮區有界亳河、光蘆河、萬福溝、南八丈河、海燕溝眾多水系，呈現皖北地區鮮有的“五水繞城”格局，為鎮區高品質空間環境的營造奠定了基礎（見圖1）。

3 研究思路

特色小城鎮的規劃應立足于自身發展基礎，深入發掘潛在資源，明確產業發展方向，借助相關扶持政策，實現有特色的發展，故需摒棄終極藍圖式的傳統規劃思路；平衡保護與開發的關系，重點完善從戰略到行動的規劃體系，構建從戰略規劃到鄉鎮總規、總體城市設計，再到行動規劃的“四階段”特色小城鎮規劃路徑，以指導專項規劃和下一步詳規的編制。

戰略規劃重在定方向，由于其非法定規劃的性質，可跳出法定規劃的框架，從區域和鎮域兩個層面長遠謀劃特色小城鎮的戰略目標，并強化鄉鎮總規中受到相對忽視的產業、城鄉統籌和區域協調三方面內容，以解決前文中梳理出的傳統鄉鎮規劃存在的缺乏戰略思維、忽視鄉村發展及缺乏產業的深入研究等三方面的問題。

鄉鎮總規重在定空間，在上位法定規劃的框架下，從鎮域和鎮區兩個層面謀劃法定規劃期限內的城鄉發展空間，逐步實現戰略規劃的遠景定位。

總體城市設計重在定風貌，加強對特色小城鎮空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控，留住小鎮特有的地域環境、文化特色、建筑風格等基因，并將城市設計控制要求傳導到下層次控規，切實解決前文所述的缺乏特色風貌控制引導的問題。

行動規劃重在定項目，從產業、生態、交通、設施、美麗鄉村等方面制定發展計劃，并按照規劃項目化的思路，制定近期實施項目庫，引導政府和社會資本的精準投放。

“四階段”規劃構建了自上而下的傳導體系：首先，戰略規劃在明確戰略方向的基礎上，在法定規劃框架內將合理的人口規模與建設用地布局傳導至鄉鎮總規；其次，鄉鎮總規在框定合法空間的基礎上，一方面將特色風貌的營造要求傳導至總體城市設計，另一方面將近期建設內容傳導至行動規劃；最后，總體城市設計將具體的風貌控制要求，結合行動規劃的具體項目，傳導至地塊控規，通過“雙圖則”形式進行落實。“四階段”規劃是特色小城鎮規劃的核心，有利于推進特色小城鎮的建設實施，可進一步指導專項規劃和下層次詳規（見圖2）。

4 光武特色小城鎮“四階段”規劃路徑探索

4.1·戰略規劃定方向

特色小城鎮的戰略規劃重點是確定長遠發展戰略目標、城鎮結構等，并提出近中期目標及行動方案，同時將政府的目標及時囊括在內，并與市場、城市社會經濟發展緊密結合，實現穩定性與靈活性的有機結合，確保城鄉規劃及時、有效地指導處于快速發展期城市的資源配置和建設活動，一定程度上彌補了傳統的鄉鎮總體規劃的缺陷。重點在于針對鄉鎮存在的核心問題，明確戰略目標與定位，找準可操作的新型城鎮化戰略路徑，梳理新理念下的發展思路和空間發展策略，謀劃引領大區域發展的空間格局，實現目標指標化、指標空間化。

為實現“千年古鎮、再塑光武”的戰略目標，需要重點圍繞光武作為特色小城鎮的三大特色資源，開展戰略謀劃。第一，圍繞再生塑料產業特色，產業戰略的主要任務是指導重點產業合理發展，科學培育、策劃特色產業，發掘利用最有價值的資源，培育產業“單打冠軍”（見圖3）。結合傳統與特色產業選擇發展適合小鎮的產業，構建以智慧再生塑料為主導產業，電子商貿物流、生態文化旅游、高效現代農業為三大培育產業的“1+3”新光武智慧產業體系。第二，圍繞秦漢文化特色，一方面在文化旅游上古今交融，文創與旅游聯動發展，完善旅游配套服務設施建設，實現居游共享；另一方面風貌上兼容并蓄，有機協調，注重營造有特色的人居環境。第三，圍繞水綠生態特色，突破鄉鎮標準的局限，按照城市建設的標準，一方面有序推進公園綠地建設；另一方面踐行海綿城市理念，增加雨水地表收集與凈化能力（見圖4）。

4.2·鄉鎮總規定空間

鄉鎮的法定總規可以落實戰略規劃的部分意圖，實現遠期控制與近期實施相結合。在界首城市總規的法定框架下，預測2030年鎮域和鎮區人口與城鎮建設用地規模，按照鎮規劃標準，開展鄉鎮總規的編制。鎮區城鎮建設用地規模控制在5.4平方公里，重點在于有限規模下的功能結構優化與品質空間營造。鄉鎮總規的要點可以總結為三點：第一，鎮村聯動、村落再生。在建設用地約束的背景下，總規通過綜合條件研判，選擇城鎮、園區重點集中發展，避免城鎮建設用地盲目擴張；構建一主一副兩個城鎮發展增長極，聯動廣大腹地，形成鎮村聯動發展區域。在綜合評估基礎上，重點保護修繕特色風貌保存較好，歷史建筑豐富的自然村落。注入旅游功能，激活空心化程度較高，旅游潛力較大的自然村落。部分規模較小，建筑陳舊并受大型基礎設施影響的村落，在充分尊重民意的前提下，實現鄉村的合理歸并與有機再生，最終形成城鎮—重點村—自然村的鎮村聯動發展體系（見圖5）。第二，生態優先、分區管控。為最大限度發揮光武“五水繞城”的生態特色，保留田園生態本底，本次總規從兩個方面保障區域生態安全。首先，在城鎮空間結構層面進行生態預控，在鎮域范圍形成六條生態廊道，對鎮域范圍水體、森林及大面積農田進行面域控制。嚴格劃分城鎮發展邊界、生態控制邊界，從而搭建全域化生態城鎮發展框架。其次，對農田、森林、城鎮、鄉村等不同的發展空間，予以低沖擊式的生態建設標準管控，降低建設行為對生態環境的影響。第三，資源導向、特色發展。產業體系建構需要空間體系的支撐，空間特色成為產業體系創新的源泉。在引領光武傳統再生塑料產業轉型創新的基礎上，結合光武的區位優勢、產業基礎與文化底蘊，培育生態文化旅游、電子商貿物流、高效現代農業三大產業，構建“1+3”新光武智慧產業體系，并通過鄉鎮總規的空間布局對產業體系進行有力支撐。強化區域協調，充分發揮光武作為界首副中心的職能，強化南北對接，點軸推進，通過生態共保、交通同網、產業同興、文化同魂的思路全面一體化等高對接中心城區，統籌帶動沿線地區的發展（見圖6）。

4.3·城市設計定風貌

鄉鎮城市設計不能局限于鄉鎮范圍，需要從區域層面統籌特色風貌，找準本鄉鎮的風貌定位。基于《界首市總體城市設計》對本地區的特色風貌與建筑風格的要求，圍繞創新產業和創客需求塑造品質環境，在小鎮公共空間、街道、綠化景觀、重要節點、視線走廊、綠化軸線、歷史人文等方面，營造相應的空間特色，形成較為統一和鮮明的風貌特征，體現特色小城鎮的“特色”所在（見圖7）。空間建設應尊重小城鎮自身所處的發展階段、建設避免貪大求全，追求空間建設的聚而精。圍繞小鎮特色，重點打造若干特色空間，同時考慮相應的功能配套，實現“產、城、人、文”四位一體全面發展。從城市設計的角度出發，除對建筑高度、容積率、建筑后退紅線等提出強制性的規定外，對建筑物的體量、色彩、組合形式和環境風格等要素也要提出指導性的規定。研究提煉能反映當地建筑風格的建筑符號，對重點街道或中心街市的建筑外立面提出綜合整治的方案，對新建居民小區的建筑立面、屋頂、色彩提出限定性要求，形成具有多樣性、地方性和觀賞性的小鎮景觀特色。

針對重點地區編制城市設計圖則，并將核心控制內容納入下一步控規成果，另外，特色小城鎮門戶、中心、近山臨水等重要節點的城市設計應與控制性詳細規劃同步編制。

4.4·行動規劃定項目

為確保特色小城鎮規劃的落地，按照規劃項目化的理念，開展行動規劃，將規劃內容轉化為規劃實施過程中的各項行動，并制定近期項目庫，指導建設。具體而言，在目標體系的指引下，對各項行動進行綜合協同安排，構建“目標+行動”體系。首先對鄉鎮總體規劃進行分解，納入到行動綱領的目標體系，并通過進一步深化目標指向的行動，使行動更具體、目標導向更明確；應在“目標+行動”之間以策略為橋梁，優化目標與行動的聯系和組織；在目標體系的制定過程中，進一步深化每個發展策略，不斷完善行動綱領[14]。近期以“光武新區”為重點，策劃水系整治、景觀綠化、道路交通、公共設施、安置房五大類行動，并列出近期實施項目庫及建設要點，為近三年建設提供明晰的路徑。

5 結語

特色小城鎮的建設已成為國家城鎮化的重要戰略，但其規劃的內容、深度與編制模式目前仍處于摸索階段，尚未形成統一標準。從全國層面來看可能仍需要一些共性的規劃路徑，特色小城鎮應基于既有的規劃體系，結合自身的特色與實際訴求，因地制宜地出臺特色小城鎮規劃的編制導則。

筆者以全國第二批特色小城鎮之一的安徽省界首市光武鎮為例，通過對其系列規劃編制的反思，摒棄終極藍圖式的傳統規劃思路，探索包括戰略規劃、鄉鎮總規、總體城市設計與行動規劃在內的“四階段”特色小城鎮規劃路徑，完善從戰略到行動的特色小城鎮規劃體系，實現“特色”的規劃目標和愿景，期待為其它特色小城鎮規劃提供參考。

值得注意的是，規劃作為政府的一項公共政策，對特色小城鎮的發展僅能發揮引導作用，不能盲目或片面夸大規劃的作用。同時，還需充分尊重市場引導產業發展的力量，避免規劃的過度干預或供給。在國家實施新型城鎮化戰略的背景下，城鎮化品質的提升變得尤為重要[15]，故特色小城鎮的建設需生產與生活并重，經濟增長與社會文化發展并重，尤其注重居民多元化需求的滿足。另外，基于各地區社會文化環境的差異和發展階段的不同，特色小城鎮的建設需要腳踏實地，根植于本地的實際情況，不能盲目照搬所謂的成功經驗[16]，需要聚焦于本土問題的挖掘與需求的梳理，走一條可持續發展的道路。

注：

①一城：新陽城遺址；一鎮：安徽省千年古鎮；一村：尹成子千年古村落；一街：一條特色歷史街巷；兩廟：光武廟、黃家廟；兩堆：于谷堆、劉谷堆；一酒廠：沙河酒廠。

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