昌黎碣石山風景區與社區協調發展機制探討

趙宗茜 蔡君

摘要：景區與社區的協調互動，是多元利益主體重復動態博弈的過程。改變社區的弱勢地位，構建涵蓋多利益主體的協調發展機制是實現景區與社區可持續發展的必然選擇。碣石山作為風景區，近幾年以生態修復為基礎，走出了一條融合社區參與的整合發展之路。文章深度剖析其社區參與的發展歷程，總結其經驗和局限，并通過健全的社區共管機制、公平的利益分配機制、完善的社會參與機制和有效的監督機制進一步完善其景區社區的協調發展機制，以期實現各利益主體間的動態均衡，并為碣石山及其相似景區未來的可持續發展提供可行性建議。

關鍵詞：社區參與，協調發展，碣石山風景區

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4925.2019.01.004

社區參與是社區發展和景區發展的雙向需要，充分考慮社區的意見和需要，并將其作為開發和參與主體，以保證旅游和社區可持續發展。目前，中國旅游地社區普遍在經濟收入、政治地位以及利益表達方面處于弱勢地位，繼而導致出現“被動參與”，其深層次原因可能是民主化進程不同、民間組織發育程度不同，或是旅游發展階段不同等[1]。從管理學意義上講，可持續旅游的實現取決于從相關利益者出發關聯主體間協作關系的建立，因此識別社區內分散的多元利益主體的內在結構，并借助不同層級的決策關系網絡組織進行公平與效率相均衡的開發與管理尤為重要[2]。旅游地政府及景區管理機構、非政府組織、景區經營企業、社區等多個中心，通過構建各利益主體共同參與、差異互動、職責明晰、利益共享的合作協調機制，實現旅游地的可持續發展[3-4]。

在風景區，當政府以環境保護之名限制景區發展時，社區決策權會減弱，特別是當政府直接主導旅游經營或開發商介入開發與社區爭利時，社區的弱勢地位會更加明顯[5]。因此要增加社區居民在規劃和決策過程中的發言權，通過制度性增權確保社區居民不僅明確地擁有，而且能夠行使其主體權利，最終推動建立一個能夠給予共榮利益最大決策權的政治體制和經濟機制，實現社區共管[6]。在社區旅游發展中，各利益主體的行為和互動是為實現各自目標價值最大化進行的重復博弈的動態過程[7]，因此，要實現協調發展，就要兼顧社區相關利益群體對資源使用權和分配權的需求，規范參與各方的資源利用方式和行為，從而形成一個有機契合點來調和各方的利益訴求，實現各主體間利益均衡，建立公平的利益分配機制[8]。社會力量的參與是加深景區各直接利益主體間互動的關系渠道[3]。艾格拉斯通過對各社區參與模式的相對績效評估發現，非盈利組織參與程度高的治理模式績效較理想，社區各種參與權更能得到有效保障[9]。因此，要充分發揮專家學者、非政府組織和志愿者等社會群體的作用，鼓勵其利用專業優勢參與到景區建設和政府管理中，促進景區社區協調發展，建立完善的社會參與機制。最后，實現各利益相關群體的均衡互動，需要建立政府、企業、社區居民、社會團體之間的相互監督和反饋鏈，保證景區工作的有效落實，建立有效的監督機制。因此，完善的社區協調發展機制，應包括健全的社區共管機制、公平的利益分配機制、完善的社會參與機制和有效的監督機制。目前，我國很多學者嘗試構建基于利益主體的景區社區和諧發展機制[10-14].但視角偏宏觀概述，并沒有落實到景區的具體實踐中將各個主體統一于動態均衡的發展機制中去研究。因此，本文從微觀視角出發，基于2018年2次實地調研訪談，結合昌黎碣石山風景區的實踐，嘗試構建完善的景區社區協調發展機制，以期對我國類似風景名勝區未來的發展提供借鑒。

1碣石山風景區的社區發展

1.1概況

碣石山位于河北昌黎縣北，占地面積320 km2.海拔695.1 m。碣石山東部是冀東地區油松林保護的關鍵地區，分布著北方地區面積較大的次生性森林生態系統：中部山水自然景觀與人文歷史有機相融，美景奇觀和歷史古跡眾多;西部是聯系中部，并涵養碣陽湖水源、保護良好生態環境的重要區域。碣石山兼有“天然動物園和天然植物園”的美稱，有植物近700種，動物100多種。

葡萄溝位于碣石山西側谷峪，是碣石山景區的毗鄰社區，含西山場、灣里、條子峪3村，呈三角分布，共549戶，1700余人。葡萄溝地理環境優越，適宜葡萄生長，因此葡萄種植歷史悠久。目前溝內鮮食葡萄種植面積已達166. 67 hm2.年產量約3 300 t。20世紀90年代以前，葡萄溝閉塞貧窮，葡萄銷售以定向收購、單一外賣為主，村民收入微薄。20世紀90年代初開始發展旅游。經過10多年的努力，依托碣石山的自然資源和自身優越的產業資源，葡萄溝已發展成為集生態觀光、鄉村休閑、探險度假于一體的綜合型旅游景點（表1）。

1.2社區參與演變歷程

1）零星參與階段（ 1998-2008）。20世紀90年代末是葡萄溝旅游發展的初期，游客較少。溝里只有3～4家農家樂，只提供餐飲服務，設施條件簡陋，主要接待的是政府機關人員和工廠領導，基本沒有外地游客。此時溝內道路、水電等基礎設施條件較差，鄉政府開始大力推進相關建設工作。

2）過渡發展階段（2008-2012）。隨著葡萄溝的交通條件改善和政府部門的宣傳，葡萄溝的旅游知名度在這一階段開始提高，游客也隨之增多，陸續開始有秦皇島、唐山、天津、北京等地的游客前來游玩，由此產生了住宿需求。早期只接待餐飲服務的村民開始翻蓋新房，接待旅游住宿。在幾家農家樂的帶動下，接連有村民開始新建樓房，開展農家樂經營。在旅游的帶動下，葡萄溝的葡萄獲得新銷路，村民收入大幅提升。

3）全民經營階段（ 2012-2016）。這一階段是葡萄溝全速發展旅游時期，全村90%以上都蓋起二層小樓，開始經營農家樂，開展葡萄采摘、葡萄酒釀造、餐飲住宿等旅游接待項目，個別沒有翻蓋新房的村民也利用自家老宅經營老屋觀光項目。

4）合作共營階段（ 2016-2018）。自2016年起，為適應國家綠色發展的要求，昌黎縣政府采用PPP模式，與華夏幸福集團合作，開始對碣石山片區進行全域打造，葡萄溝的旅游發展進入提檔升級階段。溝內旅游服務設施進一步完善，新建游客服務中心、葡萄小鎮大門、十里葡萄長廊、道路指示牌等設施。華夏幸福定向與村民合作，對一些個人擁有價值較高的鄉土資源（如百年灣里老宅、百年葡萄樹王等）進行承包，并返聘村民進行人工管理，形成資源利用和資源擁有者生活改善雙贏的效果。同時，在葡萄溝外圍新建葡萄小鎮景點，以葡萄小鎮建設為載體開展眾多旅游項目，并鼓勵村民參與其中，如碣石山居、星漢街市、四產院落等項目吸納大量本地商家人駐，自主經營主題民宿、特色商店等，并雇傭社區百姓提供服務。至此，葡萄溝的社區參與邁入合作共營的新階段。

2碣石山風景區的社區參與實踐剖析

2.1社區參與內涵

碣石山風景區在20多年的旅游發展中，逐漸探索出了政府規劃指導下企業與百姓全方位融入的“共建、共營、共享”綜合管理機制，由地方政府牽頭，與華夏幸福合作，在生態修復基礎上利用項目開發和產業轉型帶動社區發展，實現收益共享。其社區參與主體涉及政府、企業和居民，其發展內涵為：政府因勢利導，在制定決策、基礎設施建設、宣傳推廣、技能培訓、生態修復等方面提供保障;居民積極配合，憑借自身的悟性和努力，自主經營，將葡萄溝的旅游逐漸推向高潮：企業通過資金支持和新項目引入，運用新理念將葡萄溝的旅游帶入升級發展的新階段。

2.2積極效應

1）推動管理體制改革。2016年前，碣石山風景區和葡萄溝雖然在地理區位上是毗鄰關系，但二者的管理與開發卻分屬碣石山景區管理委員會和昌黎縣文化和旅游發展委員會，各自為政，發展受限。隨著社區參與的不斷深入，2016年縣政府成立碣石山片區開發管理委員會，專門負責整個碣石山片區的開發管理工作，將周邊山地自然風貌、人文歷史要素、傳統葡萄產業及原生村落進行整合開發，全面帶動區域經濟的綠色發展和產業結構調整，管理效率大大提高。

2）就業機會增多。碣石山采石工作曾是很多居民除葡萄種植以外的生計來源。采石工作停止造成居民收入來源中斷。因此政府聘用部分居民參與景區生態修復，從事礦坑填平、裂縫修補、陡荒坡地整形等工作，不僅解決了一部分居民的生計問題，還提升了其環保意識。同時，在葡萄小鎮和礦坑公園等項目建設中，政府和企業也會招聘居民從事安保、清潔、綠化等工作，在很大程度上解決了就業困擾。

3）項目參與、收益共享。在碣石山片區建設中，政府和企業能夠將新建項目和居民的收益聯系起來，讓有一定經濟實力和經營能力的居民參與其中，共同經營，收益共享，形成了一種合作參與的可持續發展模式。社區和景區管理機構在經濟上更為融合，目標一致，共同推動碣石山景區的旅游發展（圖1）。

4）社區居民的能力和素質顯著提升。在葡萄溝旅游發展過程中，政府非常重視社區居民的能力建設，通過舉辦各項餐飲住宿接待等培訓活動，鼓勵居民學習先進的經營理念和服務技能，開拓了居民的視野，讓葡萄溝的旅游發展更加優質化。2016年舉辦培訓班28期，培訓人員4000余人次。2017年，通過線上線下教學、集中拉練等形式，培訓出108名高水平講解員，組建了100名葡萄小鎮專業民宿女管家團隊。

2.3問題剖析

1）尚未建立景區社區共管模式。目前碣石山片區的規劃開發工作主要由開發管理委員會完成，在政府的頂層設計中，雖然也有對社區居民的利益考慮，但只是單向的，規劃沒有形成完善的社會聽證制度和征求意見流程，管理過程也脫離群眾，居民自始至終沒有決策權和發言權，更多是被動接受者的身份。這種情況就導致政府的頂層設計不能很好反映居民意愿。

2）收益分配不均衡。華夏幸福集團通過公私合營的模式，對葡萄溝進行旅游開發，在其入口區域建設小鎮大門，收取門票。但目前溝內居民的農家樂和葡萄采摘都是自主經營，導致游客來此需要掏雙份兒錢，致使葡萄溝游客較往年有所減少，溝內居民不僅沒有從門票收入中獲益，還使原本的收入減少，居民對此頗有怨言。此外，華夏幸福公司只對個別村戶的特殊資源進行承包經營，導致村里少數人先富起來，利益分配不均衡，導致矛盾加劇。

3）對廣泛的社會參與重視不足。碣石山風景區的開發項目目前主要由華夏幸福完成，政府授權下的利潤化運營和管理導致景區忽視廣泛的社會參與，缺乏完善的志愿服務體系，沒有同科研單位、非政府組織等建立良好的伙伴關系，既不利于景區生態保護、環境教育、科學研究、專業化管理和服務等工作的有效推進，也不能使景區與社會形成良性互動，使景區更好的回饋社會。

3碣石山社區協調發展機制的構建

通過上述分析，碣石山景區在管理體制改革、收益共享、社區能力建設方面做了很多有益嘗試，但仍存在社區共管不完善、收益分配不均、社會力量參與不足及監督體制缺失等問題。基于前文有關景區社區協調發展機制的分析，本文嘗試結合其實際，構建相對完善的協調發展機制（圖2）。

3.1健全的社區共管機制

未來景區的規劃、項目開發、管理保護措施等應當通過座談、聽證或其他公開形式征求社區居民意見，村委會要做好村民和片區管委會之間聯絡的橋梁，針對景區運行中出現的問題積極與管委會溝通協調。管委會還應加強村民的教育培訓，通過能力建設鼓勵其參與生態保護等景區管理工作。

3.2公平的利益分配機制

管委會與鄉政府、村委會等合作，通過社區共建、領辦生態保護或旅游經營項目等方式為社區居民創造更多就業機會。對于缺少勞力、老齡化、貧困的家庭，鄉政府應給予特殊照顧，通過針對性培訓，鼓勵其發揮自身優勢，進行差異化經營，從旅游中獲益。政府應建立合理的片區生態保護補償政策，對因生態修復占用的山中葡萄地，管委會能夠以資金、實物等多種形式給予居民補償，還可通過設立生態修復公益崗位等為居民提供就業機會，讓他們能參與到景區環保工作中。這些措施也是充分挖掘各主體利益均衡點，從而形成良好的利益互動，非沖突化地解決景區社區矛盾，實現協調發展的過程。

3.3完善的社會參與機制

管委會要建立廣泛的社會參與渠道，制定完善的志愿者服務體系，根據景區具體的發展需求，聘請專業志愿者為景區提供服務，如環境解說、游客引導、綠化清潔等工作。同時，景區應與各社會組織開展專業領域的務實合作，依托高校、企事業單位、非政府組織等平臺，建立景區人才教育培訓基地，通過項目形式豐富景區的生態保護、自然教育、科學研究、觀光休閑等多項功能，使景區運營和管理更加專業化。

3.4有效的監督機制

在景區管委會成立監督反饋小組，成員由管委會委員、企業代表、村民代表和社會組織代表組成，監督景區工作并形成有效的反饋渠道。通過制度的約束來避免景區發展過程中過多依賴政府的單項監管行為和受讓旅游企業的理性，讓各利益主體參與到監督機制中從而更好地實現整體運行的動態均衡。

4結語

在我國社會發展的大背景下，很多旅游地的發展都面臨像碣石山景區那樣社區參與共管的困境。在利益中心主體一致的前提下，碣石山風景區在近年的發展中形成了創新型生態修復和社區轉型發展的新道路，本文希望從中抽象出一個各利益相關者有序互動的協調發展機制，為其他具有類似問題的風景名勝區的社區參與實踐提供借鑒。歸根到底，只有結合自身實際，從社區共管、利益分配、社會參與、激勵補償、監督反饋等方面建立完善的社區協調發展機制，才能實現景區社會、經濟、文化和環境的可持續發展。

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收稿日期：2018-07-13

*基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金資助（2015ZCQ-YL-04）;2018年北京林業大學建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項師資隊伍建設——風景園林學

第一作者：趙宗茜（1992-），女，碩士，研究方向為旅游規劃與管理。E-mail： charliezha0108@ 163.com

通信作者：蔡君（1965 -），女，教授，博士，主要研究方向為旅游規劃與管理。E- mail.amurensis@ 163.com