特色小城鎮考評指標體系優化

趙芳蘭 尹稚

摘要：特色小城鎮考評指標體系是特色小城鎮培育工作中的重要一環，它不僅是評估工作成果的主要依據，而且對小城鎮的規劃策劃、培育建設和運營管理起到引導性作用。本文針對云南省特色小城鎮建設現狀和考評指標體系的特點，借鑒英國規劃質量評估模型和部分指標內容，最終提出指標體系優化方法，以求增強考評體系的全面性和引導作用。

關鍵詞：特色小城鎮；考評指標體系；多因素綜合指標；規劃質量；英國；云南省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.011·中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）01-0080-06·文獻標識碼：A

Optimizing the Evaluation Index System for Characteristic Town： Based on Yunnan Practice

ZHAO Fanglan， YIN Zhi

[Abstract] The evaluation index system of characteristic town is an important part of the cultivating work， which is not only the main basis of the assessment results， but also plays a leading role in the planning， construction and operation management of small town. This paper draws on the idea of Measuring Quality in Planning in England， based on the characteristics of the current construction status and evaluation index system of Yunan. Finally， an optimization method of the indicator system is proposed to enhance the comprehensiveness and guiding role of the evaluation system.

[Keywords] characteristic town； evaluation index system； multi-factor comprehensive indicator； planning quality； Britain； Yunan Province

引言

自2016年7月以來，特色小城鎮的建設工作得到了從國家到地方各級政府的高度重視。云南省特色小城鎮培育工作在2006年之前即已開展。2011年，云南省特色小城鎮培育政策正式出臺，確定培育210個省級特色小城鎮[1]，此后5年，省級重要規劃、文件及會議都提出加快特色小城鎮建設[2]。為貫徹落實國家新的意見和政策，2017年3月，云南省人民政府發布《關于加快特色小鎮發展的意見》，該意見結合了國家政策和實際省情，對特色小城鎮的內涵進行了重新定義，提出總體要求和創建標準。從此，云南省特色小城鎮培育工作進入到一個新的時期。

隨著特色小城鎮培育工作的不斷推進深化，如何驗收培育成果，評價建設成效，需要一套綜合完善的考評體系。筆者通過學習研究英國規劃質量評估系統，比對國內其他地區考評指標，結合在云南省住建廳實習期間參與特色小城鎮相關工作的實踐經驗，提出優化云南省特色小城鎮考評試行指標體系的辦法。為了對云南特色小鎮建設工作有一個較為明確的認知與評價，本文旨在優化原有考評指標體系，建立一套多因素綜合的評價指標。

1英國規劃質量評估

1.1英國新公共管理運動和規劃質量評估

上世紀80年代，英國、美國等西方國家開始實施內容廣泛的公共管理改革方案，稱為“新公共管理（New Public Managemen ，簡稱NPM）”。1997年以來，由工黨政府推動的英國公共服務改革屬于NPM中的一部分，稱為“地方政府現代化”，該運動的倡導者主張政府等公共部門廣泛借鑒私營部門成功的管理辦法和競爭機制，重視公共服務的產出。Pollitt等指出“該運動的目標旨在實現管理現代化，在某些情況下，將整個國家機器最小化，而權力下放和績效管理是其核心”[3]。NPM為績效評估提供了一個重要的概念基礎。隨著英國NPM的發展，英國政府公共部門引入“最佳價值（Best Value）”制度，規劃領域受其影響，促使人們尋找方法來測評規劃的服務質量和產品質量。

1.2英國規劃質量評估的困境

一直以來，要對規劃政策所產生的結果質量進行評估就是一個復雜的課題。英國公共部門自上世紀90年代以來，不斷修改評估框架和方法，力圖盡可能客觀全面地對規劃行為所產生的社會、經濟、環境影響做出全面的評估。在這個過程中所面臨的困境主要有：（1）規劃目標的復雜性。規劃涵蓋了從主觀到客觀、從物理到社會、從環境到經濟的一系列問題。規劃目標的多樣性和復雜性使評估者很難確定明確的目標，有的規劃目標甚至是不清晰的。（2）評估模型對理性主義的盲目追求。過于依賴規劃績效評估的結果和簡化復雜的規劃績效指數信息是非常危險的。Hambleton等認為，“理性主義的決策是建立在一個簡化的、非多元的模型之上，它描繪了一種對社會現實過度實證主義的圖景”[4]。（3）一種基于產品質量和服務的學科。規劃的本質決定了對規劃質量的全面考量需要反映出其產品和服務的兩個維度。但是，決策者絕大多數時候往往只能對公共部門或組織的規劃流程或產出結果評估，得到的反饋信息只是對整體情況的部分了解[5]。（4）缺乏協調的評估方法。不同的規劃維度有一系列不同的評估工具，這些工具的范圍涵蓋了環境資本、生活質量、設計質量到財務指標，如何將不同的評估工具組合在一起，對規劃質量做出總體的判斷？（5）利益相關者的多樣性。不同的利益相關者對規劃結果和服務的不同方面有不同的要求，由于規劃要使廣泛的受眾受益，因此對規劃質量的定義也需要由廣泛的利益相關者來決定。所以，任何評估或衡量標準都必須建立在單一的基礎上，而不是基于多個涉眾的需求。此外，要將不同的需求減少到一個單一的聚合指標非常困難，除非能夠解決單個需求的權重問題。

1.3新的規劃質量評估模型框架

英國規劃部門經過多年的規劃實踐，提出了一種新的規劃質量評估模型。在這個模型中，核心的評估框架組成如下：第一，規劃服務質量。指在規劃運作過程中，如何滿足利益相關者的需求。它可以簡化為周期性的五階段過程，即啟動、規劃/策劃、建設/實施、運行/維護、停止，有規律地反饋循環，每一個過程都可以用效率、效力、經濟和公平來衡量[6]。第二，規劃產品質量。代表規劃活動的結果，包括環境、社會和經濟的共同結果，也包括規劃行動所產生的短期和長期影響。第三，規劃組織質量。包括更廣泛的地方政府組織運作，而規劃只是其中的一部分。因此，規劃的服務水平及結果質量與地方政府整體服務的有效性是相關的，規劃的服務質量依賴于組織質量，是在較大組織中的一部分嵌入式服務。第四，附加值。指某項特定的規劃或政策帶來或引起的收益或發展[7]。

組織質量、規劃服務質量、利益相關者滿意度和可持續發展、政策成功、附加值是決定和影響規劃質量的6個維度（見圖1）。規劃質量并不是一個獨立存在的維度，規劃的制定和實施過程受到所在政府和規劃團體整體組織和服務水平的限制，規劃實施的結果也是政府公共政策綜合輸出成果的一部分。因此，對規劃質量的評估，要綜合考慮制定和運行規劃政策組織的質量，提供規劃服務的效率及規劃政策本身的質量三個方面因素的綜合輸出結果（見圖2）。

2云南省特色小城鎮培育情況

2.1云南省特色小城鎮建設的困境與特點

云南地處西南邊陲，山區較多，由于地理空間限制和經濟發展滯后，大多數城鎮四周環山，規模較小。2017年7月至10月，云南省住建廳陸續收到全省16個州市1130個鄉鎮的統計數據，占全省1230個鄉鎮的91.87%。其中，最小鎮（鄉）的鎮區人口規模為0.01萬人，最大鎮區人口規模為15.22萬人，平均人口規模0.78萬人。1萬人以下930個，占82.30%；1～5萬人177個，占15.67%；5～10萬人17個，占1.50%；10萬人以上6個，占0.53%。

全省1230個鄉鎮中，大部分城鎮經濟發展水平偏低，GDP收入1億元以下168個，占13.68%；1～5億元的712個，占57.89%；5～10億元215個，占17.5%，代表了云南大部分小城鎮經濟發展水平現狀。其中絕大多數小城鎮是農業鎮，以農業為主導產業的鄉鎮1099個，占89.35%。以加工制造業為主導產業的鄉鎮54個，占4.39%；以旅游文化業為主導產業的鄉鎮34個，占2.76%；以商貿物流業為主導產業的鄉鎮11個，占0.89%；以其他產業為主導產業的鄉鎮32個，占2.60%[8]。

2017年創建的105個特色小城鎮，主要分布集中在滇西、滇中、滇東南等經濟較發達、交通便利且民族特色較為突出的區域，分為旅游、民族手工業、口岸、物流、農業、工業、雙創、體育運動8種培育類型[9]。

云南特色小城鎮的培育和建設具有自身優勢，同時也面臨著更為復雜的問題。在特色產業中，高原特色現代農業、旅游文化產業和現代貿易加工物流三大傳統產業有明顯的優勢，此外，也有培育新興產業的基礎，比如生命健康、信息技術和智能制造業。從上文的分析中可以看出面臨的主要困境有：第一，經濟基礎薄弱，產業結構水平低。云南城市化率低于工業化率，難以為城市工業發展提供充分的財政支持。第二，大中小城市體系發展不健全，城鄉兩極化現象突出。第三，山地多，生態脆弱，交通不便。

由此可見，與江浙一帶經濟發達地區的特色小鎮發展目標不同，在城鎮化偏低，經濟基礎薄弱，生態脆弱的實際情況下，云南特色小城鎮當前的發展目標仍是“如何在自身區域環境中良好生存，走適合自己發展的道路”[10]。此外，其培育周期可能不止3年，這要求相應的特色小城鎮考評體系不僅能夠考察評估現階段的建設成果，還要起到引導小城鎮后續發展的作用，因此，優化考評體系的目標旨在構建一個多維度、全面的考評框架，加強引導特色小城鎮建設的作用。

2.2云南現行特色小城鎮考核指標構成

云南省2018年特色小城鎮考評指標體系由兩級指標構成，8個一級指標：“特色、產業、生態、易達、宜居、智慧、成網、相關保障”，45個二級指標（其中針對不同類型的小鎮設置了22個分類平行指標）。這45個二級指標涵蓋了規劃產品、服務和組織三個維度，其中涉及規劃產品質量維度的有14個，分值65，權重占比0.65；規劃服務質量維度有26個，分值22（分類平行指標是指各類小城鎮分類打分，分值共10分，其他類型小鎮不疊加計算。如旅游小鎮產業一級指標下共有3個二級分類指標，其他類型小鎮則根據自己的分類指標計算），權重0.22；規劃組織質量維度5個，分值13，權重0.13（見表1）。

3云南省特色小城鎮考評指標體系優化

3.1構建多維度全面的評估框架

從上文的分析可知，云南省現行的考評指標中，規劃產品質量維度的指標權重過大，這也意味著該指標體系過于側重考察現階段的建設成果；規劃服務和組織質量維度的指標雖然種類繁多，但其分值權重不高。英國規劃質量評估的新模型認為，有必要以一種理性的方式來評估規劃的三個主要維度，應將權重用于強調當地的規劃產品方面。但是，由于規劃的服務、組織和產品三維度是彼此關聯的，而且體現了規劃質量的各個方面，因此，任何一個維度的權重過高于其他兩個都是不合適的。優化該指標體系方法是：適當增加規劃服務和組織質量維度的指標及提高這兩個維度指標的整體權重。

3.2考評指標體系優化

筆者整理了英國規劃質量評估中，規劃服務質量和組織質量兩個維度的主要評估工具和內容（見表2）。

如表2所示，評估和測量規劃服務質量和組織質量的工具有很多。其中，服務質量：產生規劃結果的公共部門的行動稱為規劃服務，對其評估和最常見的描述方式是將它們分解為輸入、過程和輸出三個元素。對規劃服務質量的評估包含非常廣泛的內容，主要包括：（1）在規劃流程中，包括規劃編制、建議、實施和規劃管理過程中，完成的目標占比、未實現、違規、投訴的目標占比，在一定時期內規劃投訴、糾紛率及規劃行動效率等內容；（2）供應商的資格認證，包括對規劃活動相關的公共組織、設計單位、企業等的相關資格、資質或服務水平認證考核；（3）規劃主要受眾對規劃的滿意度調查；（4）根據規劃的特定主題，由不同利益方代表組成的“焦點小組”對該主題發表看法和討論。

研究者們已經意識到，產品和服務的質量取決于該組織執行交付產品過程的能力。因此，規劃組織質量指的是一項以管理全體成員能力為基礎的專業服務，包括工作人員的技能、經驗和意愿。對規劃中組織質量評估的內容主要包括：（1）領導力：考察管理組織的人在完成目標的過程中的效率；（2）政策和策略：檢查為了達成目標組織所制定的政策和策略是否有效；（3）人力管理：試圖確定員工滿意度的等級，了解員工的士氣、工作環境、管理行為、發展，以及員工參與等；（4）組織與外部、組織內部的合作、學習和交流；（5）檢查工作流程及效率；（6）用戶結果反饋：考察客戶對所提供的產品和服務的反應；（7）完成結果的質量。

筆者結合自身在云南省住建廳參與特色小鎮建設工作的實踐經驗，篩選英國規劃質量評估中的相關指標，認為應該增加多個指標，所增加的分值為鼓勵加分項，共20分（見表3）。

3.3考評機制優化

考評機制優化主要包括：（1）信息公平公開透明，力求考評結果公平公正。（2）構建彈性考核機制。特色小鎮創建過程中存在著考評周期與創建進度匹配度差的普遍現象，尤其是云南巍山、建水這類歷史文化保護小城鎮，由于其古城保護規劃的制約，企業準入門檻高，項目周期長，因此不同類型特色小城鎮的考核時間也應分類，長短結合，根據實際情況設置彈性的考核時間。尊重市場主體成長初期先慢后快的特征，將特色小城鎮創建時間延長1～2年[11]。（3）動態調整。根據特色小城鎮不同創建階段的工作實際，動態調整考核指標的權重。原則上創建第一年規劃類、投入類指標權重較大，建成驗收年效益類、產出類指標權重較大。（4）建立常態考核機制，對成功驗收命名的小城鎮，則應建立后續考核機制，特別是應理順其管理運營體系，防止政府部門因創建考核任務結束而終止服務跟進，造成特色小城鎮“退化”“退色”[12]。（5）實行第三方評估與一票否決制，引入第三方評估，并有一票否決項，出現以下情況之一，即為考評不合格：一是投資主體未落實，或已落實的投資主體未真正參與小城鎮創建；二是未開工建設；三是有房地產化傾向；四是突破各級各類“紅線”管控；五是有違規使用財政資金行為；六是考核年度內發生重大負面事件[13]。

4結語

優化后的指標體系在一定程度上更全面，具有代表性，該體系在未來的應用過程中，還需要經受可操作性和實際問題的考驗，面臨不斷修正等一系列的挑戰。通過對指標體系的不斷研究和探討，促進其綜合性和代表性。今后的修正方向，是要著重考慮制定廣泛的公眾參與計劃，使利益相關者和潛在的受眾都能夠有效參與其中，使其更加成熟完善和科學。

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