參與式社區災害管理的實踐研究

呂陵堯

摘要? 根據2017年6月24日四川省茂縣疊溪鎮發生的特大山體滑坡災后服務經驗，總結出一套以社區災害管理為總的理念，充分尊重社區居民主體地位，尊重其對自身事務的參與權、發言權和決定權，與村民一起從社區和家庭兩個層面，充分發揮防災減災軟件功能，軟硬結合，培育社區綜合減災隊伍，提升其災害管理能力，最終提升家庭防災減災能力和社區整體防災減災能力的模式。

關鍵詞 防災減災;災害社會工作;社區災害管理

中圖分類號：D632.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095-3305（2019）01-072-02

DOI： 10.19383/j.cnki.nyzhyj.2019.01.027

A Practical Study on Par ticipatory Community in Disaster Management

LV Ling-yao（College of Law， Sichuan Agricultural University， Ya’an， Sichuan 625014）

Abstract Based on the service experience after the giant landslide in Diexi Town of Sichuan Province on June 24， 2017， a set of mode with community disaster management as the general concept was summarized. The mode fully respected the principal status of community residents and their right to participate， say and decide on their own affairs. And from the aspects of community and family， the mode gave full play to the function of disaster prevention and mitigation software， and cultivated community comprehensive disaster reduction team to improve its disaster management ability， and ultimately enhanced the ability of families and communities to prevent and mitigate disasters.

Key words? ?Disaster prevention and mitigation; Disaster social work; Community disaster management

參與式社區災害管理是在建立以社區為本，以社區中的人為主體的災害管理模式的目標引導下，充分發動社區參與，有效整合社會各界減災資源，評估社區可能面臨的各種災害及其影響、社區的能力及脆弱性，關注社區脆弱群體面臨的風險性質和水平，設計出適合本社區的防災減災具體規劃，并付諸實踐的一整套社區減災模式[1]。防災社區建設要以社區民眾為主體進行社區培育與賦權，凝聚社區共識與力量，并通過推動減災、預防措施，來減少社區的易致災因子，降低災害發生的機會[2];應當促進社區災害管理立法，建立社會參與的長效激勵機制，健全參與式社區減災機制，加強社區防災減災綜合能力建設[3]。

2017年6月24日四川省茂縣疊溪鎮發生特大山體滑坡災害，83人死亡失蹤，1 900余人受災，400余人緊急轉移安置，近400間房屋倒塌，直接經濟損失5.4億元[4]。災后四川農業大學的社工團隊進入災區開展社區防災減災工作。

1 參與式社區災害管理的總體思路

《全國綜合減災示范社區標準》中有綜合減災工作組織與管理機制完善、開展災害風險評估、制定綜合災害應急救助預案、經常開展減災宣傳教育與培訓活動、社區防災減災基礎設施較為齊全、居民減災意識與避災自救技能提升、廣泛開展社區減災動員與減災參與活動、管理考核制度健全、檔案管理規范、社區綜合減災特色鮮明等十大基本要素，四川農業大學的社工團隊結合社區現有資源，匹配其中開展災害風險評估、制定綜合災害應急救助預案、廣泛開展社區減災動員與減災參與活動、社區防災減災基礎設施較為齊全4個要素，確定了農村地區參與式社區災害管理的總體思路：側重于農村地區突發性自然災害的災前防災備災和災時緊急逃生與應急救援;充分利用社區已有資源，以家庭和社區為主要方向，社區居民為主體，充分發動社區居民參加社區志愿者救援隊、社區災害風險隱患排查、災害應急演練與自救互救技能培訓等社區防災減災的所有工作;防減災軟硬件建設相結合，突出軟服務在社區防災減災體系中的作用，以期建成適合農村社區的依靠防減災軟件提供內生動力，硬件提供設施輔助，共同提升家庭防災減災能力和社區整體防災減災能力的能夠長期自我運行的社區防災減災體系。

2 參與式社區災害管理的實踐過程

此次社區防災減災工作由7個部分組成，包括建立社區志愿者救援隊、評估社區災害風險、完善社區防減災多層預案、開展防災減災宣傳教育與培訓、開展災害應急演練、制定家庭防減災預案和完善救援備災物資及災害標識系統。其中前6項內容為軟件建設部分，最后一項為硬件建設部分。制定家庭防減災預案是面向家庭層面的，旨在提升家庭的防災減災能力。

2.1 建立社區志愿者救援隊

社工根據兩河口村實際情況，將本身就負有災害臨時救援責任的民兵連里在家時間較長且年輕力壯的成員組織起來，成立了民兵救援隊。民兵救援隊由村主任、村會計和民兵連長直接領導。社工協助民兵救援隊制定了隊伍章程、工作機制、激勵機制等，建立了自我管理制度，并利用自身知識技能和鏈接相關資源，對民兵救援隊開展了災害及災害求生觀念更新、社區災害風險識別和排查、社區災害風險地圖繪制、救災工具儲備及使用、搜救技能、臨時醫療包扎技能、應急演練等一系列的能力提升培訓，使兩河口村擁有了一支初具災害應急救援實戰能力的社區民兵救援隊伍。

2.2 評估社區災害風險

走訪并邀請村民、災害信息員、民兵連長及民兵、村委骨干一起進行社區災害風險隱患的識別排查，了解村內災害應急預警及救援機制，進行社區脆弱因素識別和可用的防災減災資源的識別，與村民一起繪制社區災害風險地圖，社工在完成這些工作的基礎上與村民一起評估整個社區的災害風險。

2.3 完善社區防減災多層預案

利用村骨干、村里有威望的人和部分積極村民的影響力，多動員一些村民參與到社區防災減災應急預案的完善過程中。在完成整個社區災害風險評估的基礎上，利用社區災害風險地圖提供的社區自然地貌景觀和人文建筑道路景觀，災害隱患點及其影響范圍、脆弱人群分布點、可用防災減災資源分布點等信息，在綜合分析后完善社區不同隱患點災害及單種、多種災害應急預案。

2.4 開展防災減災宣傳教育與培訓

為促進村民防災減災與自救互救意識和能力的提升，社工們相繼開展了包括以地質災害為主的各類災害知識、逃生避險知識和自救互救知識的防災減災宣傳教育活動。編制發放了引用國家減災委編寫教材內容和添加本社區災害風險的減災手冊，播放了相關電影、視頻，還給每一戶村民發放了家庭急救包，并邀請村民互動參與社區防災減災應急預案的講解活動，盡可能使所有村民都了解并活用社區防災減災預案。

2.5 開展災害應急演練

為使村民真實體驗緊急逃生和救援場景，使村民更加認同社區民兵救援隊的角色，增強自救互救能力和更加明白應急演練對于防災減災的意義，同時也為了訓練社區民兵救援隊的應急救援能力和村骨干的應急調度指揮能力，社工們推動全體村民開展了2次災害緊急逃生與救援演練。

2.6 完善救援備災物資及災害標識系統

備災救援物資主要分為交通工具、通訊工具、救援工具、醫療資源、避難所安置點、飲用水食物等。災害標識系統包括災害隱患警示標識和逃生救援指引標識。雖然不能完全按照《全國綜合減災示范社區標準》的相關標準完成，但可以按照完善后的社區防減災多層預案和現有條件，因地制宜、因陋就簡，盡最大努力完善救援備災物資及災害標識系統。

2.7 制定家庭防減災預案

社工通過入戶訪談詳細了解村民家庭情況，協助每一戶家庭基于對自身居住環境的災害風險，居住房屋脆弱性，家庭成員自我保護能力和自救互救能力的識別，以及對整個社區減防災規劃及設施的了解度而制定了包括家庭成員信息、需特殊照顧成員信息、可用救災工具信息、主要防災減災負責人及聯系方式、家庭備災物資儲備情況5個部分，房屋隱患情況為重要參考的家庭防災減災預案，以促進家庭防災減災能力的提升。

3 參與式社區災害管理的模式總結

此次社區防災減災工作模式是一種以社區災害管理為總的理念，充分尊重社區居民主體地位，尊重其對自身事務的參與權、發言權和決定權，與村民一起從社區和家庭兩個層面，充分發揮防減災軟件功能，軟硬結合，培育社區綜合減災隊伍，提升其災害管理能力，最終提升家庭防災減災能力和社區整體防災減災能力的模式。該模式有以下4個特點。

3.1 尊重村民主體地位，村民全程參與

整個社區防災減災工作全程都充分尊重村民的社區主體地位，邀請或協助村民一起參與，村民擁有充分的發言權和決定權。對于社區災害風險評估和完善社區防災減災預案等非常重要的工作，社工都是邀請多方村民參與的。

3.2 突出軟服務的作用，軟硬結合

整個社區防災減災工作以防減災軟件建設為主，包括建立社區志愿者救援隊、評估社區災害風險、完善社區防減災多層預案、開展防災減災宣傳教育與培訓、開展災害應急演練、制定家庭防減災預案共6項內容，而完善救援備災物資及災害標識系統，提供設施物資輔助。包括村骨干在內的社區志愿者救援隊在平時作為主導力量推動其他軟件和硬件工作，災時參與疏散和救援社區居民。

3.3 注重家庭和社區防災減災能力的提升

建立社區志愿者救援隊、評估社區災害風險、完善社區防減災多層預案、開展防災減災宣傳教育與培訓、開展災害應急演練和完善救援備災物資及災害標識系統等工作是面向整個社區層面的，旨在促進社區防災減災能力的提升;制定家庭防減災預案是面向家庭層面的，旨在促進家庭防災減災能力的提升，而開展防災減災宣傳教育與培訓、開展災害應急演練及其他工作亦為制定家庭防減災預案提供了信息及知識支持。

3.4 體現災害管理

整個社區防災減災工作側重于災前防災備災和災時緊急逃生與應急救援，其中建立社區志愿者救援隊并由其主導其他社區防減災工作等內容都體現了掌握災害發生規律、整合防減災資源、培育社區災害管理組織以減少災害誘發因素、減輕災害可能存在損害的災害管理理念。

參考文獻

[1] 葉宏.“社區災害管理”是防災減災的基礎[J].中國減災，2010（7）：26-27.

[2] 劉斌志.國外防災社區建設的經驗與啟示[J].城市發展研究，2009，16（12）：118-124.

[3] 陳容，崔鵬.社區災害風險管理現狀與展望[J].災害學，2013，28（1）：133-138.

[4] 汪洋，張妮娜，孫舟，等.2017年中國十大自然災害事件[J].中國減災，2018（5）：38-41.