國家中東西區域合作示范區高質發展路徑及政策研究

文/陳海燕 易愛軍

為深入貫徹落實《江蘇沿海地區發展規劃》和《長江三角洲地區區域規劃》，2011年，國家東中西區域合作示范區經國務院批準在連云港設立。示范區位于連云港市連云區，由連云港經濟技術開發區、徐圩新區、連云港區、連云港國際商務中心、連云港保稅物流中心組成。示范區設立以來，區域合作服務平臺已初步形成，港口服務功能得到了進一步完善，與中西部地區產業分工協作更加合理有效，連云港服務中西部地區對外開放的能力得到了明顯提升，但距離充分發揮以港口為核心的綜合交通樞紐作用，將其建成為具備完善服務功能的中西部地區對外開放的重要窗口這個目標還有較大的差距，如何促進國家東中西區域合作示范區高質發展成了亟待解決的問題。

一、促進國家中東西區域合作示范區高質發展的意義

國家中東西區域合作示范區自批準建設以來，隨著區域合作服務平臺的初步形成和東中西地區協調發展的政策體系、區域合作服務體系、合作機制的基本建立，連云港與中西部地區產業協作更加緊密、分工更加合理，陸橋沿線中西部地區出海更加高效便捷，港口服務功能更加完善，服務中西部地區對外開放的能力得到了明顯提升，示范區建設已初見成效。但距離充分發揮以港口為核心的綜合交通樞紐作用，將國家中東西區域合作示范區建設成為具備完善服務功能的中西部地區對外開放的重要窗口這個目標還有較大的差距。只有進一步加快該平臺的建設，促進中東西區域合作示范區的高質發展，才能更好貫徹落實國家區域發展總體戰略，促進東中西部交流合作，為中西部地區開放型經濟發展提供更好的服務。

二、國家中東西區域合作示范區發展過程中面臨的主要問題

(一)組織管理方面存在的問題

國家東中西區域合作示范區建設，事關我國區域協調發展大局。示范區不僅是江蘇的示范區，更是大陸橋沿線中西部省區共同擁有的重大創新載體，是東中西部地區深化合作的新平臺和新模式?？鐓^域的合作平臺要想做大做強，做出成效，單獨依靠江蘇省的一省之力和連云港市的一市之力是很難實現的，只有從國家層面對中東西區域合作示范區予以實質性的支持，才能協調有關各方力量，示范區建設才能更快更好地向前推進。早在2012年，江蘇省就向國家發改委提出建議，建議由國務院或國家發改委出面，牽頭國家相關部委、大陸橋沿線省區和重點城市，成立中東西區域合作示范區省際聯盟，促進東、中和西部地區的互動，并定期召開聯席會議，對示范區建設過程中跨區域合作和共建共用等重大問題進行共同研討，共同解決跨區域合作中遇到的問題，并定期對設立綜合保稅區、口岸開放等《總體方案》中明確的支持政策進行集中會辦。

(二)支持政策協調和落實方面存在的問題

示范區的高質發展需要良好的財政、金融、投資、土地、貿易等方面政策予以支持。因為不論是沿海港口建設還是“一帶一路”交匯點建設，都需要大量的資金做后盾，而國家層面的財政稅收政策會對資金流向產生引導作用，并決定貿易、產業等政策的效果，當前，示范區建設面臨的最大問題是支持政策明顯不足，不論是財稅政策、投融資政策、港口建設與運營政策、區域開發政策，還是產業布局政策、貿易自由化政策和開放政策都缺乏協調統籌，導致示范區發展處處遇到掣肘。同時，現有政策在落實過程中也遇到了責任單位和工作要求不明確，政策流于形式等問題，各項支持政策難以足額落實到位。

（三）產業發展方面存在的問題

主導產業不明確不突出容易使示范區產業發展和項目建設出現“散、亂”現象，削弱集群發展態勢，并造成招商引資的盲目性。當前，中東西合作示范區產業發展的重點和方向仍不是特別明確，仍難以結合本省、市和大陸橋沿線省市的經濟發展情況和產業發展現狀，專注產業定位，選擇適合本市發展的優勢產業，并引進與優勢產業密切相關的項目和企業，貪大求全、朝三暮四、盲目無序、多頭出擊現象仍較明顯，示范區綜合配套能力和整體競爭力還相對較弱。

（四）重大基礎設施建設方面存在的問題

連云港位于蘇北地區，離省會南京和北京、上海都相距較遠，且長期以來鐵路、港口、航運、內河等交通基礎設施落后，綜合運輸能力差，導致區域越來越閉塞，區域的閉塞又導致了信息閉塞和思維僵化，與示范區高質發展的要求極不匹配，亟待進一步提升。在高鐵時代，區域競爭的本質就是爭奪物流、客流和資金流，而高鐵是所有這些“流”里最重要的基礎設施。只有在高鐵網中占據先機，才能贏得未來。近年來，連云港高鐵建設進程已明顯落后于時代，從陸橋沿線看，鄭州至徐州段鐵路早已實現高速化，而徐州到連云港段高鐵仍然未通，對東中西區域合作和“一帶一路”交匯點建設都極為不利。

三、促進國家中東西區域合作示范區高質發展的對策建議

(一)要進一步加強組織領導

1.國家層面。建議國務院有關部門進一步加強指導與協調，綜合考慮大陸橋沿線地區發展需要，對示范區建設在政策實施、體制創新、項目安排等方面給予積極支持，并盡快成立跨省級合作聯盟，以加強輻射范圍內各區域之間的溝通和協調，促進示范區建設過程中遇到的重大問題的解決，以開創東中西區域合作新局面。同時，建議中編辦能將示范區黨工委和管委會由正處級上升為副廳級，使其管理機構設置與國家級示范區的功能和地位更加匹配，以幫助示范區黨工委和管委會更好地統籌推進示范區建設工作。

2.省級層面。建議省級層面進一步加強組織協調，落實精神，并積極對上爭取政策，推動示范區建設實現更大突破。示范區建設《總體方案》和省《實施意見》中明確說明，成立由省政府主要負責同志任組長，分管副省長任副組長，省發改委和沿海辦等有關部門和連云港市主要負責同志為成員的示范區建設領導小組，和“一帶一路”領導小組合署辦公，對示范區建設和“一帶一路”建設過程中全局性的重大問題進行統一組織協調和研究決策。在省發展改革委下設省示范區建設領導小組辦公室，負責領導小組的日常工作和示范區建設過程中的組織協調、考核評估等方面工作。并在連云港設立示范區管理委員會，計劃等中央編辦批準后將該委員會明確為副廳級，掛徐圩新區管委會牌子，負責示范區先導區的推進。此后，雖然按實施意見要求成立了領導小組，時任省長李學勇也曾于2012年主持召開了示范區建設省領導小組第一次會議，并于2014年在連云港主持召開了“一帶一路”交匯點建設暨國家東中西區域合作示范區建設領導小組會議，但常態化的領導小組會議制度并沒有形成，承諾的示范區管理委員會副廳級建制也沒有落實，東中西合作示范區建設的各項任務很難落到實處。建議示范區建設領導小組直接由省長任組長，常務副組長由分管副省長擔任，并建立落實巡視檢查制度和常態化的領導小組會議制度。

3.市級層面。示范區管理委員會建議由市長或市委書記直接分管，并由發改委、經信委、規劃局、國土局、港口局、交通局、財政局、市商務局、市海洋與漁業局、上合組織國際物流園、市港口集團、民航辦、連云區、市開發區、市高新區、徐圩新區等各責任單位的一把手任管委會委員。由管理委員會結合當前示范區建設的實際情況，對照《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》，明確差距和問題所在，進一步細化下一階段的目標任務和實施細則，進一步明確各項具體建設任務的時間節點、責任主體和獎懲措施，并于每季度末定期召開一次管理委員會，由各責任單位對上季度本單位各項任務的落實完成情況進行匯報，并集中予以解決，以切實激發徐圩新區的先導和示范作用，將示范區建設工作全力向前推進。蘇南、蘇中各市要主動策應示范區建設，引導和支持產業向示范區有序轉移，拓展更大發展空間。蘇北各市要充分利用好出海通道，探索共建共享機制，形成推動示范區又好又快發展的強大合力。

(二)要進一步協調創新支持政策并抓好落實

江蘇省首先應通過多方渠道，盡量爭取國家層面更多的政策支持。同時，要進一步創新相關支持政策并緊抓落實，為示范區高質發展提供良好的政策保障。

1.應協調創新財稅政策和投融資政策。要積極助推跨境人民幣創新業務試點，將昆山試驗區、蘇州工業園區的跨境人民幣創新試點業務引入國家東中西合作示范區。同時，應進一步加大對境外金融機構來江蘇設立分支機構、基金管理公司等的支持力度，推動國家開發銀行連云港分行和江蘇沿海發展銀行的建立，并積極創新金融產品和服務，引導創新物流金融業務。并支持示范區內符合條件的企業通過發行中小企業集合債券、短期融資券、中期票據、企業債券等債務融資工具融通資金，允許示范區在創新外匯管理制度、發展多種所有制金融企業等方面先行先試。

2.應協同創新港口建設與運營政策。優越的港口建設與運營政策，是確保連云港港口城市活力和效率的強大動力和重要條件，也是連云港謀求新的突破點、生長點和結合點的根本源泉。因此，在制定港口建設與運營政策時，一定要突出機制體制的創新，促進港口超常規發展，為出海通道的建設提供良好的港口條件。

3.應協同創新區域開發政策。區域開發政策是區域經濟快速發展的保障。從江蘇層面來看，蘇南地區因為靠近上海和省會南京，發展基礎和發展環境均遠遠優越于連云港，如果沒有特別的區域開發政策保駕護航，連云港則很難吸納到示范區建設所需的資金，也難以引入優勢產業，示范區建設和“一帶一路”交匯點建設的推進速度就會大打折扣。

4.應協同創新產業布局政策。協同創新產業政策，推動示范區產業的升級提檔，是示范區建設得以推進的重要驅動力。在示范區建設和一帶一路交匯點建設協同推進的過程中，應以推動示范市產業提升為核心，加大對示范區產業創新的政策扶持力度，著力深化科技體制改革，提高科技資源使用效率，優化科技資源配置，積極推動產業向中高端邁進。

5.應協同貿易自由化政策和開放政策。貿易自由化是開放經濟的基本特征，也是示范區增強示范引領作用的有力保障。為此，省級層面應出臺政策，進一步深化行政審批制度改革，堅決取締亂收費、亂罰款項目，對外商投資逐步推行準入前國民待遇加負面清單模式；應就口岸申報、物流監控、查驗指令、企業資質、誠信評價等方面出臺政策，推動與絲路沿線特別是陸橋沿線國家和地區的通關協作，降低運輸成本，促進貿易便利化。應支持海關特殊監管區域在現有條件下進行整合發展，并建設服務外包園區，支持企業發展服務外包，并盡快建立并完善陸橋沿線鐵路運輸協調機制，出臺陸橋沿線地區到連云港港集裝箱的運價優惠政策，將示范區打造成開放的前沿陣地。

6.應進一步抓好各項政策的落實。江蘇省和連云港市各級政府應在高度重視示范區建設政策爭取的基礎上，組織具體部門逐條梳理和研究示范區基礎設施、產業項目、平臺載體、組織保障等方面的現行支持政策，明確政策落實責任單位和工作要求，定期跟蹤落實情況，并及時分析存在的問題。市發改委、經信委、商務局、財政局、沿海辦等相關部門應緊密圍繞市政府的工作部署，制定總體實施方案和年度實施方案，并將目標任務細化到具體的責任人，并按照明確的獎懲措施予以獎懲，以切實將國家和江蘇省委省政府給予的各項支持政策足額落實到位。

（三）要進一步明確產業發展的重點和方向

1.要引進適合本市發展的優勢產業。示范區在引進產業和項目的過程中，要堅持有所為有所不為，要緊抓 “一帶一路”倡議戰略支點的發展機遇，并按照江蘇省“1+3”功能區戰略中的發展定位，重點支持海洋漁業、港口物流、生物醫藥、濱海旅游、高端現代服務業、綠色生態農業等產業的發展，并圍繞既定產業，大力引進符合高質量發展要求和示范區功能定位的產業項目，加速特色產業在示范區的集聚。

2.要瞄準高端高新產業。創新是高質發展的靈魂和第一動力。只有瞄準發展短板，敢為天下先，才能促進本地區產業發展的彎道超車。和發達國家相比，我國高端高新產業發展還相對落后，具有極大的增長空間和發展潛力，故東中西區域合作示范區在產業和項目的選擇上，除瞄準優勢產業外，還要瞄準新一代信息技術、高端環保、生物醫藥與生命科學、新材料等高端高新產業，并結合當地產業轉型升級需求和民生需求，面向未來提前布局具有前瞻性和競爭力的項目，促使示范區產業朝高質量發展方向邁進。

3.要瞄準綠色產業。綠色是高質發展的普遍形態和應有之義。碧海藍天、青山綠水是連云港建設區域合作示范區的最大本錢，只有給示范區打好藍綠交織的底色，促進人與自然和諧共生，才能確保示范區生態系統的完整和發展質量。故示范區在產業和項目的選擇上，要有戰略思維和戰略眼光，放眼全局，放眼未來，妥善處理好經濟發展的巨大壓力和生態資源之間的關系，平衡好經濟增長與生態建設的關系，要以追求高質量GDP為目標，以新發展理念為引領，大力發展低碳制造、海島旅游、互聯網、金融、會展、現代物流、現代醫藥等新產業新業態新動能，并對符合發展方向的傳統產業，加快實施現代化改造提升，促使現有產業朝著網絡化、數字化、智能化、綠色化方向發展。

（四）要盡快完善重大基礎設施網絡

1.建議爭取京滬高鐵東線從連云港境內通過。建議將鐵路建設當成連云港的頭號大事來抓，加快連鹽鐵路、青連鐵路、連淮揚鎮鐵路、連徐高鐵、滬通鐵路二期等鐵路的建設進程，并爭取提高建設標準。同時，建議省政府出面，全力爭取計劃修建中的京滬高鐵東線從連云港過境，以進一步縮減連云港往返北京和上海之間的時間。

2.建議進一步完善出海通道功能。應充分發揮各沿海城市與江蘇港口集團的作用，以資本為紐帶，通過政府推動與市場運作相結合的模式，深度整合江蘇沿海港口資源，有序實施港口發展總體規劃，強化各港口之間的多式聯運服務，加快港航服務體系一體化建設，推動三港聯動，促進沿海各市港口之間形成層次清晰、分工明確、協同發展的江蘇沿海港口群格局；應進一步健全口岸“大通關”體系。應充分發揮國家電子口岸的作用，促進鐵路、港口間的信息共享和互聯互通，建設集商務、物流、通關等多種功能于一體的大通關信息平臺，推行“屬地申報、口岸驗放”通關模式，切實推進大陸橋沿線城市在檢驗檢疫、邊防檢查、海關等方面的跨區域合作。

3.建議加大創新創業平臺載體建設。應集中優勢資源，鼓勵并幫助合作示范區相關單位積極承擔國家技術創新中心、國家協同創新中心、國家重點實驗室、國家工程實驗室、國家國際聯合研究中心、國家企業技術中心、國家工程（技術）研究中心、國家工業設計中心、國家產業計量測試中心、國家質檢中心等國家級重大創新平臺及其分支機構的建設任務，并優先保障其用地用電、崗位設置、人員配備等方面需求，爭取國家級重大創新平臺在示范區布局；吸引國內外一流大學、科研院所、世界500強、國內500強企業在示范區建設大學科技園、重大科技成果中試熟化基地、技術轉移機構、科技成果產業化基地、產業研究院等提供規劃編制、土地保障、資金籌措、財政稅收、公共配套等方面優惠。