“1+4”模式：構建簡約高效的基層治理體制

江蘇省委編辦課題組

黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。鄉鎮是我國行政管理的基礎單元。鄉鎮的治理水平，直接關系人民群眾的生產和生活，決定著國家治理的根基和水平。近年來，江蘇緊緊圍繞構建簡約高效的基層治理體制這一目標，以加強黨對基層工作的全面領導為出發點，以更高效服務人民群眾為中心點，以創新基層管理體制為著力點，分兩批在48個經濟發達鎮開展了行政管理體制改革，打造了既不同于縣、也有別于傳統鄉鎮的新型管理體制，不斷提升鄉鎮治理能力和水平。

改革背景

隨著我國城市化進程的不斷加速，部分人口集聚多、經濟規模大的鄉鎮逐步成為城鄉融合的排頭兵、地方經濟的增長極，但其行政體制卻難以適應現實需要。在城市化進程中，江蘇省涌現出一批經濟規模大、城鎮化水平高、人口數量多的發達鎮。以江陰市徐霞客鎮為例，該鎮鎮域總面積110平方公里，戶籍人口12萬，常住人口18萬，2018年地區生產總值達132億元，一般公共預算收入7.62億元，轄區內有3000多家企業（其中規模以上企業169家），城鎮化率70%。

作為基層政權，經濟發達鎮以往的權責配置、組織架構、運行方式等難以適應城市化進程和經濟社會發展需要，基層治理陷入一系列困境。主要表現為：一是權責不對等。長期面臨“車大馬小”“身大衣小”“責大權小”“看得見管不著”等尷尬處境，雖然管理體制與一般農業型鄉鎮沒有區別，卻要像小城市一樣承擔紛繁復雜的管理服務事項。二是辦事不方便。群眾和企業辦事持續折騰、手續繁瑣，要多次跑市鎮多個部門，耗時耗力。三是體制不簡約。鄉鎮機構小而散、多而雜，人員忙閑不均、人浮于事和人手不足等問題并存，基層各類管理網格設置過多、重復交叉、資源分散。

改革做法

近年來，江蘇聚焦經濟發達鎮改革重點任務，逐步形成了“集中高效審批、強化監管服務、綜合行政執法”的治理結構，形成了“加強黨的全面領導、便民服務一窗口、綜合執法一隊伍、鎮村治理一張網、指揮調度一中心”的“1+4”基層治理模式。據統計，通過改革，第一批納入改革范圍的20個經濟發達鎮一般公共預算收入年均增長9.9%，平均每鎮常住人口由2012年的11.96萬人上升到2018年的14.16萬人，城鎮化率由2012年的52.38%上升到2018年的60.53%，新增企業用戶數增長率超過20%，新增就業人數較其他鄉鎮顯著增加，人氣越來越旺。

加強黨的全面領導。通過統籌優化執政資源、選優配強村書記、豐富黨員活動、將黨支部建在網格上等舉措，實現黨的領導覆蓋、貫穿基層治理的全過程，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘。各地黨委、政府高度重視改革工作，定期研究改革事項，積極推動基層黨建與基層治理深度融合。江陰市徐霞客鎮構建了“鎮黨委—21個黨建聯盟—154個基層黨支部—377個黨員中心戶”的四級聯動體系，健全了網格化管理“鏈式制度”，為改革提供了組織保障。

審批服務一窗口。按照鄉鎮政府貼近基層、服務群眾的特點和要求，將直接面對基層群眾的審批服務職責交給鎮行政審批局，駐鎮機構審批服務事項同步進駐。在此基礎上，實行窗口“全科受理”“一窗辦結”。同步建立鎮村（社區）兩級聯動的便民服務網絡，推進便民服務向村（社區）延伸。開展“不見面審批（服務）”，推動一般事項“不見面”、復雜事項“一次辦”、多數事項“可代辦”。各地將原先住建、城管、人社、衛計、市場監管等20多個條線窗口整合成10個左右的綜合窗口，全年辦件量平均達到10萬件以上，最多的鎮日均辦件量達到3000多件，辦結時限縮短了60%以上，既方便了企業和群眾辦事，也大大提升了審批服務效率。健全審批監管信息“雙向推送”和“雙隨機、一公開”監管等制度，做到審批事項“一批就管、審管同步、無縫銜接”。

綜合執法一隊伍。組建鎮綜合行政執法局，代表鎮政府行使賦予的行政處罰權以及與行政處罰權相關的行政強制措施權和監督檢查權。按照“隊長專家型、隊員復合型、隊伍全能型”的要求，設置“全能型”執法中隊，按照鎮域面積分片進行綜合執法。各地根據自身實際，承接了上級政府賦予的城管、安監、農業、勞動監察等10大領域的351項行政執法權限，并實現了執法證件、執法標識、執法印章、法律文書的“四統一”。全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度等，健全了依據權責清單追責機制、“雙隨機一公開”抽查機制、鼓勵舉報機制、市場主體信用承諾機制、重大風險監測防控機制和績效評估機制，做到了文明執法和執法的公開、透明、可追溯，執法規范化水平不斷提高。

鎮村治理一張網。將鎮域內20多個條線部門的管理網格橫向整合為1個綜合網格，涵蓋便民服務、社會管理和巡查執法三大領域，每個網格配置“一長五員”（即網格長、網格員、督查員、信息員、聯絡員和巡查員），通過清單管理、定位管理、節點管理、績效管理等制度，做到“任務到人、職責上肩、巡查落地、獎懲嚴格”，真正實現“上面千條線指揮、下面一張網兜底”。各地以尊重歷史沿革、兼顧鄉土風情、滿足現實需求為原則劃分基本網格單元，其中一級網格以村（社區）為單位劃分;各村（社區）再根據實際情況劃分形成2～3個二級網格。每個網格內整合了原城管、安監、人社、民政等30多個部門的200多項政務服務事項、80多項社會管理事項、700多項行政執法事項，實現了“小事不出格、大事不出村、難事不出鎮”。

指揮調度一中心。整合數字城管、綜治、生態環境、水利、安監等部門專網數據，建立管理服務綜合指揮中心，通過信息匯聚—派分處置—跟蹤監督—考核問責，形成事件處理“閉環”。加強對中心數據的分析研判，實現工作任務、各類資源的統一指揮調度，打破了條線、部門、領域的限制，第一時間發現、第一時間處置各類問題，建立對亂停亂放、占道經營等投訴類問題“15分鐘響應”制度，將指揮中心打造成鎮黨委政府決策指揮的參謀中心、日常管理的協調中心、突發事件的應急中心。各地指揮中心在根據“1+4”模式設置5大模塊的基礎上，又根據自身實際，增設了經濟運行、企業管理、文旅融合、用工監測等10多個特色模塊，實現了全鎮工作的整合串聯。

經驗啟示

經濟發達鎮改革，是鄉鎮層面體制的一次系統性重大變革，必須放在加強基層基礎工作的全局下審視，立足推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下把握，著眼解決群眾反映強烈的問題、破解發展的體制障礙來推進。“1+4”的改革做法，不僅共同形塑了基層治理的新格局，也給推進基層管理體制改革帶來了諸多啟示。

基層管理體制改革必須堅持發揮黨的領導這一制度優勢，通過加強基層黨建來引領、帶動基層治理。提高基層管理水平和服務能力，既要加強黨的基層組織建設，也必須構建簡約高效的管理體制，這兩者相輔相成、有機統一。經濟發達鎮在改革啟動之初就把加強黨的全面領導、加強黨的基層組織建設作為首要任務緊抓不放、一抓到底，緊扣治理抓黨建、加強黨建帶治理，從制度機制上解決黨建和治理“兩張皮”問題。在推進改革時將黨的領導覆蓋、貫穿基層治理的全過程，把基層黨組織戰斗力作為關鍵環節，無論是推進綜合行政執法、審批服務便民，還是網格綜合設置、統一指揮調度，都突出黨建引領，加強黨對基層政權組織、經濟組織、自治組織、群團組織、社會組織等的全面領導。實踐證明，基層黨建和基層治理必須高度融合、相互促進。只有堅持加強黨的全面領導，才能確保基層政權擁有堅強的干部隊伍、嚴密的組織體系和務實的群眾工作機制，為治理提供驅動力和保障力。同時，通過基層黨建引領帶動基層治理的鮮活實踐，黨的領導和基層組織建設也不會虛化弱化，可以更好地發揮黨的強大領導力、組織力和號召力，不斷將黨的政治優勢、組織優勢轉化為基層治理優勢。

基層管理體制改革必須堅持面向人民群眾，符合基層特點、體現簡約便民。基層是同人民群眾直接打交道的，要經常接待前來辦事的企業和群眾，這就決定了基層體制必須貼近基層實際、滿足一線需求。經濟發達鎮在改革中沒有照搬上級機關的設置模式，也不采取以往的基層機構設置辦法，而是在體制設計、機構設置和人員使用等方面，都充分體現面向人民群眾、符合基層要求、簡約便民高效的要求。在改革理念上，由管理本位向用戶本位轉變，由管理為主向服務為主轉變，充分體現用戶思維、注重群眾體驗、增加百姓便利，從根本上改變了“碎片化政府”現狀，以簡約高效的“整體性政府”形式對外進行管理服務。在改革中，通過機構綜合設置、前臺為群眾服務、后臺為前臺支撐、整合審批服務執法力量、人員統籌調配使用等一系列舉措，實現了組織架構簡約化、流程再造最優化、管理服務高效化、民生服務便捷化。實踐證明，只有抓住管理體制機制創新這個關鍵，堅持面向人民群眾、體現基層實際，才能構建起更加簡約、更加高效、更加便民的基層管理體制，才能解決好條塊分割、責大權小、碎片運作等體制瓶頸，才能打通基層治理的“血脈經絡”，讓基層政權運作真正活起來，擔負起為民服務、為民辦事的職責。

基層管理體制改革必須堅持重心下移、權責對等，確保基層政權有人有權有物。目前基層管理面臨的突出問題是承擔的任務和責任多、擁有的管理權限和資源少，“有心辦、無力辦”的現象普遍存在。經濟發達鎮改革著眼解決權責不對等、事權大于職權等問題，堅持重心下移、資源下沉、保障下傾，結合實際需要賦予相應的審批服務執法權限。將與群眾生產生活關系密切、基層發生頻率高、專業技術要求不高、多頭交叉執法、執法擾民問題突出的審批服務事項和行政執法事項等，依法賦予鎮政府統一對外行使，縣級部門相關人員編制同步劃轉。同時，上級在人力、物力、財力上充分向鎮傾斜，駐鎮相關機構接受鎮黨委統一指揮調度和工作考核，為改革見效提供了有力保障。實踐證明，提高基層管理能力和水平，構建簡約高效的基層管理體制是前提，加強基層政權能力建設是關鍵。要堅持推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦，讓基層政權有足夠的資源和能力發揮基石作用。

基層管理體制改革必須堅持系統思維，注重改革的集成推進、協同配套。2016年3月22日，習近平總書記主持召開中央深改組第22次會議并發表重要講話，指出推進改革要樹立系統思想，推動有條件的地方和領域實現改革舉措系統集成。推動基層改革關鍵要系統集成、創造性運用各地體制改革領域的創新成果，善于學習其他領域的改革推進方法，充分吸收借鑒全國各地基層管理體制改革的成功經驗，比如網格化管理、綜合審批執法、集成指揮等做法。通過創造性集成運用各地體制改革領域的創新成果，催生改革的耦合和聚變，形成“1+1﹥2”的改革疊加效應，減少改革成本，降低探索風險。同時，注重改革的整體推進，配套制定規范審批執法、人員管理使用、財政分成支持等措施。實踐證明，體制改革問題千頭萬緒，深層次矛盾錯綜復雜，必須以系統思維匯聚改革合力，克服改革碎片化，集眾家之長、集眾人之智、集眾創之力，從改革配套上下功夫，在協調各方上做文章，才能形成整體優勢。

基層管理體制改革必須堅持技術創新，注重運用現代信息技術為基層治理提供輔助和支撐。隨著移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等現代信息技術的日益發展，基層治理必須與時俱進，注重用好現代技術手段，主動將“互聯網+”嵌入基層治理。在經濟發達鎮改革中，所有鎮均建立了管理服務綜合指揮中心，設計務實管用的指揮系統，對接條線端口，讓其成為鎮黨委政府指揮調度、督查考核的神經中樞和基層大數據交匯集中、分析應用的智慧中心。在此基礎上，積極引入方興未艾的云計算、人工智能等技術，將其積極應用于基層經濟發展、社會治理和公共服務中去，使鎮黨委政府能從宏觀大局上把握地方經濟發展的趨勢、問題和方向，使管理更加精準，使服務更加精細。實踐證明，“制度+技術”不僅能夠提升基層黨委政府執政能力，降低行政成本，還能根據時代變遷不斷創新基層治理模式，快速回應群眾需求，拉近黨委政府與群眾的距離，贏得各方認可。

（課題組成員：劉為民、袁慶鋒、嵇曉雯、薛猛、未志元）責任編輯：蘇勝利