提升區域治理能力共塑長三角美麗國土空間

汪毅 何淼

黨的十八大以來，京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角一體化發展以及黃河流域生態保護和高質量發展相繼上升為國家戰略，這意味著在國家治理體系中，提升區域治理能力不僅是豐富和改革中央和地方關系的重要環節，也是國家完善改革開放空間格局和參與全球競爭的重要支撐，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

長三角區域作為我國城市群最為發達的區域之一，“都市圈+城市群”的格局不斷重塑與優化，區域治理實踐不斷深入，但是在更高質量一體化的發展背景下，還面臨著區域發展不平衡不充分，跨區域共建共享共保共治機制尚不健全等挑戰。因此，完善區域治理體系，提升區域治理能力在新的背景下已經成為極為緊迫的任務。國土空間是承載國家戰略的物質載體，全面提升長三角國土空間治理體系和治理能力現代化水平，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，富有競爭力和可持續發展的國土空間格局，是落實長三角區域一體化發展國家戰略的必然要求，也將為國家治理體系現代化貢獻智慧與力量。

區域空間治理一直是國外城市群協同發展的重要議題，并形成了“新區域主義”“多中心治理”等多個理論流派?？v觀全球經驗，有以下成功的作法值得借鑒：一是以廣泛共識的區域空間規劃為引領，統籌區域的協同與一體化發展，并通過立法等手段強化其地位與效力。如紐約聯合都市區的《紐約戰略規劃》、大倫敦地區的《大倫敦地區空間戰略規劃》、東京都市圈的《創造未來：東京都長期展望》等都成為推動這些地區一體化發展的重要綱領性文件。二是針對控制空氣污染、氣候變化、海平面上升、土地利用等區域重點問題展開多層次、多主體的區域協作。如舊金山灣區就形成了以灣區區域協作組織（BARC）為中心，地方政府聯盟、灣區空氣質量管理部門、灣區保護發展委員會、大都市交通委員會等多個組織參與的治理結構。柏林—勃蘭登堡地區設計了引入上級政府仲裁的“分歧臺階”制度，以及吸引多元主體參與區域治理的“鄰里論壇”。三是弱化行政區管理界線，通過功能區、經濟區等來重塑區域空間格局，并針對不同功能區采用不同的空間政策。如大倫敦地區綜合各類因素，劃定了機遇區、加強區和復興區。東京都市圈則通過建設“區域多中心城市復合體”來疏解老中心區功能。

新時代長三角的區域空間治理要遵循生態優先理念，以推動區域高質量發展、人民高品質生活為目標，推進治理能力向高水平邁進?？蓮膹娀巹澮I、加強底線共同管控、構建多層次治理體系、強化中心城市使命擔當和共建區域空間信息大數據平臺五個方面來提升長三角區域空間治理能力。

首先，強化規劃引領，構建長三角美麗國土空間總體戰略格局。根據《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的要求，全國層面建立五級三類的國土空間規劃體系，其中專項規劃是三類規劃中的一類，也即在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定意圖與特定功能，對空間開發保護利用作出的專門安排。結合長三角實際，以編制專項規劃來促進國土空間資源合理配置、空間結構高效組織、空間政策精準實施。一方面，要建立區域國土空間保護開發格局。從自然資源本底出發，統籌區域重點流域、生態環境、歷史文化保護、景觀風貌等重要保護區域和廊道，建立區域國土空間保護格局。同時圍繞區域發展戰略，以重要交通廊道、長江經濟帶、沿海海岸帶為依托，建立國土空間開發格局。另一方面是優化主體功能區戰略格局。主體功能區戰略在推動生態文明建設中具有基礎性作用，在構建國家空間治理體系中具有關鍵性作用。優化主體功能區的空間分區，按照城鎮發展區、農產品主產區、重點生態功能區、特殊功能區等對全域進行主體功能劃分。強調對跨行政區的區域按照主體功能進行整合，形成系統聯系并有利于整體推進實施的功能版塊。在分區的基礎上，重點劃定與落實生態保護紅線、永久基本農田與城鎮開發邊界。

其次，加強底線共同管控，落實生態文明新時代的區域責任擔當。區域生態環境聯動共保不僅是長三角一體化高質量發展的內在要求，更是區域內群眾的共同期盼。堅持生態保護優先發展理念，把保護與修復生態環境擺在重要位置，合力保護重要生態空間、共同保護重要生態系統。立足于區域資源稟賦和環境承載能力，加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線。共同建立底線管控的規則、目標、監督預警、實施反饋的工作閉環。與此同時，針對沿海生態廊道、長江生態廊道、淮河—洪澤湖生態廊道、環巢湖地區、環太湖地區等重要區域進行山水林田湖草的系統治理與空間協同保護修復。積極探索以“國家公園”為代表的行政分區與自然分區相疊加區域生態環境治理模式。

再次，構建不同地域層級、多元主體參與的多層級、多主體治理體系框架。利用制度優勢完善“區域—城市”雙邊模式，建立囊括“國家—區域—省—城市（市縣）—鎮街”等多層次互動模式。通過不同層級機構的協商互動，解決不同層面一體化協同的問題，更加務實有效地推動區域協同。借鑒國際上區域協同治理和合作的經驗，在多層級治理的基礎上，設計必要時引入上級政府仲裁矛盾的“分歧臺階”制度，解決協同治理過程中的爭議與矛盾。另外，將各級政府、專業性社會組織、行業協會、各類智庫、企業聯盟等多元主體吸納進區域的治理體系框架中，開展更加靈活多樣的協作。

第四，強化中心城市的擔當作為，主動推動大都市區（都市圈）一體化。多中心、大中小城鎮發育齊全是長三角城市群的重要特征，因此要進一步強化中心城市功能，發揮中心城市的統籌協調作用，重點推進上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設，著力推進以基礎設施一體化和公共服務一體化為著力點的都市圈同城化。大城市主動響應中小城市對接發展、承擔功能外溢疏解等訴求，推動都市圈城鎮合理分工、組織高效。同時，以共商共建共管共享共贏為目標，鼓勵中心城市與周邊中小城市以及中心城市之間發展各類跨行政區的功能區。推廣長三角生態綠色一體化發展示范區的經驗，以產業功能區、生態功能區、文化功能區等功能區為主要形式，打造一批一體化發展的跨區協同的重點功能區。產業功能區鼓勵發展飛地經濟，創新園區共建模式。生態功能區探索生態補償機制與區域環境聯動治理機制，增強區域生態服務功能，改善生態環境質量。文化功能區推動文化旅游合作發展，共建世界級文化旅游目的地，增強居民區域文化認同。

最后，共建區域空間信息大數據平臺，推進長三角智慧城市群建設。以資源利用、環境保護、土地開發、區域交通、公共服務等為重點建設標準統一、數據端口開放、建設互通的空間信息大數據平臺，提升信息技術服務空間治理的能力。以空間信息平臺為依托，加強對主體功能區內各類空間行為的評估管控，推進主體功能區戰略精準落地。加強自然資源動態監測和監管，構建面向山水林田湖草等多種資源的全方位監控體系。建立全天候、多層次的污染排放感知體系，創新區域環境污染防治與管理。針對各類空間底線以及重點區域建立監測預警模型，實現資源環境承載力動態監測，完善區域資源環境風險預警機制以及責任追究機制。

（作者分別系南京市規劃設計研究院副總規劃師，創新型城市研究院助理研究員）

責任編輯：包詠菲