區域一體化與自貿區聯動發展

韓劍

開放是促進區域發展的必要路徑，制度創新是推動區域合作的內生動力。自貿試驗區作為我國新時代深化改革開放的試驗田，在制度型開放進程中發揮著龍頭和示范作用，是推動區域一體化發展的重要載體。鑒于與國內城市群布局具有高度一致性，自貿區正被視為城市群發展的“泉眼”、區域發展的新窗口。當前，長三角地區已有5個城市設立自貿區，依靠制度創新，自貿區主動突破限制區域協同發展的瓶頸，致力于構筑一體化開放格局，為本地區對外開放迎來又一次重大發展機遇。隨著長三角區域一體化發展上升為國家戰略，其目標不僅僅要建設引領中國經濟高質量發展的增長極，更是通過全面開放，深度參與國際分工與全球競爭，打造服務全國、輻射全球的世界級開放城市群。如何發揮區域開放合作優勢，突出自貿區在產業引領、要素集聚和制度創新等方面的引擎效應？推動區域一體化合作與自貿區聯動發展，對于構建長三角對外開放的點線面戰略布局，打造具有國際競爭力的世界級城市群，具有重要理論和實踐意義。

自貿區發展要避免極化效應，應更大程度發揮輻射效應，推動區域一體化協調發展。

打造制度高地，營商環境一流。自貿區建設核心是制度創新。傳統的土地、稅收等政策優惠可短期內吸引資本流入，但長期而言，不利于各類要素高效流動和優化配置。區域一體化作為一種“制度型開放”的全新階段，推動商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，必然走上從政策優惠轉向體制規范的軌道。故而，在區域一體化大背景下，自貿區建設不能搞成特殊化、特例化的稅收競爭，不能靠讓渡財政利益來吸引區外投資，而應對標高水平貿易投資規則，通過構建與高標準全球經貿規則相銜接的國內規則和制度體系，開展地區營商環境優化的錦標賽，降低區域制度性交易成本。這既是進一步以開放促改革的需要，也是全面深入融入全球化、參與國際競爭的需要。

擴大輻射效應，協調區域發展。自貿區建設需要強有力的腹地支持。世界銀行在總結深圳經濟特區的成功經驗時認為，很大程度上得益于珠三角地區的快速工業化和產業鏈的前后向聯系。受地域的限制，自貿區核心區域依靠“一線放開，二線有效管住”的監管方式，只能承載價值鏈的特定環節。要想充分發揮自貿區功能延伸和對當地經濟發展的帶動作用，必須強化功能關聯，有效銜接起內部價值鏈和區外價值鏈。復制推廣自貿區的成熟經驗，也有助于增強輻射帶動作用，有利于區域協調發展。特別是自貿區在貿易投資便利化和金融創新方面的經驗，應最快復制推廣，進一步向外形成多點輻射，打造自貿區與其他開放載體有層次的梯度開放，最大程度釋放自貿區的制度紅利。

實施錯位發展，擴大整體效應。我國自貿區不斷擴容，其目的是通過在更大范圍和更多領域實行差別化探索，開展互補和對比試驗，激發高質量發展的內生動力，打造全面開放新格局。各自貿區正力求在產業導向、輻射區域、功能載體以及要素培育方面找準各自的優勢與定位，發揮長板優勢，避免同質化過度競爭。在這一過程中，既要注重在可復制可推廣制度上先行先試，更要注重在不可復制不可推廣制度上進行差別化試點，實施有突破性的、顛覆性的創新舉措。上海臨港新片區致力于打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，其制度創新將由“投資貿易便利化”向“投資貿易自由化”進行大跨度歷史性升級。浙江自貿區依托獨特區位優勢和產業特色，是全國唯一以油氣全產業鏈建設為特色的自貿試驗區，并將目標“升級”瞄準為自由貿易港。江蘇自貿區以“著力打造開放型經濟發展先行區、實體經濟創新發展和產業轉型升級示范區”為戰略定位，更多為實體經濟開放轉型服務，爭取打造國際一流的高科技園區。可見，自貿區發展既要特色，也要綜合，更要提高政策之間的系統集成和政策合力，突出區域綜合優勢。

強化頂層設計，融入國家戰略。自貿區建設要充分融入“一帶一路”、長江經濟帶、長三角一體化發展等國家戰略。例如，在服務“一帶一路”建設時，為保證中歐班列在長三角區域高質量運行，要從原來的“單打獨斗”轉向“集團作戰”，避免重復和同質化競爭，堅持市場化運行，優化線路布局。又如，服務于長三角港口群聯動發展，探索實施“組合港”戰略，積極商討覆蓋上海、蘇州、南通、連云港、寧波、舟山等周邊良港的國際航運中心建設規劃，以自貿港為目標，圍繞全球一流的航空航運能力，以離岸貿易、服務貿易、數字貿易和跨境電商等為重點，打造全面開放新高地。

戰略協同。以自貿區為連接點，實現域內各地資源稟賦與產業基礎所形成的優勢與特色之間的互補。對重大改革任務集中攻堅、聯合發力，強化疊加放大自貿區效應，形成一批跨區域、跨部門、跨層級的制度改革新成果。在長三角一體化發展大背景下，上海要當好長三角自貿區領頭羊，通過利益引導機制創建利益契合，滿足江浙自貿區在合作過程中不同利益的訴求;浙江、江蘇自貿區應主動對標，突出高標準規則引領，形成統一的長三角區域營商環境。

產業協同。自貿區是服務業開放的重要載體，對于利用生產性服務業外資具有重要作用。江浙滬三地自貿區須以國內需求為導向，在區域價值鏈分工中重新定位，上海自貿區在研發、金融等價值鏈核心環節進行積極探索，江蘇自貿區重在與制造業密切相關的運營和服務環節培育新優勢，浙江則依托互聯網優勢擴大物流和渠道影響，各自貿區將價值鏈的生產環節布局在要素成本較為低廉的區外，實施區內和區外聯動發展，以上海自貿區為價值鏈中心，在長三角構建更加開放、更有深度和更加可控的國內區域價值鏈。

監管協同。傳統的監管方式已難以適應自貿區的要求，需要完善事中事后監管新模式，建立事中事后監管體系框架，建立“信用長三角”合作機制。在風險可控的情況下將新功能片區拓展到長三角其他自貿區，上海牽頭推進長三角智慧監管一體化模式，配套建立事后終身追責制，堅持以風險防控為底線，全面提升新興產業風險防范水平。強化各自貿區“一二線”監管聯動，增強監管合力，同時通過構建與事中事后監管體系相對應的聯動機制，確保事中事后監管到位。

政策協同。自貿區的重要目標是對標國際高水平貿易投資規則，增強產業政策的適應性。目前，國際環境的快速變化，促使各級政府在制定戰略性新興產業扶持政策時要順應國際形勢的發展，制定出更加國際化的產業政策。長三角各自貿區應遵循WTO的規則，有針對性地制定戰略性新興產業扶持政策，規避政策與國際規則相沖突，多用普惠性的稅收政策，避免稅收競爭和補貼競爭。在已有的合作機制基礎上，積極探索體制機制創新，建立長三角自貿區共同參與的更高層級、協作一體的決策和協調機制，及時解決三地協同發展中存在的問題與矛盾，推動深度融合發展。

環境協同。環境協同，是區域一體化協同發展的保障，同樣也是保證自貿區協同發展的土壤。主要包括軟環境和硬環境建設。軟環境建設要求以先進自貿區金融創新、貿易便利化、信息技術手段以及政策法規為基礎，制定長三角自貿區共同遵守和執行的標準，整合資源，構建有利于協同化的機制。硬環境建設要求構建合理的投資機制，以盡快實現交通網絡一體化建設，推進基礎交通網絡的互聯互通，打造公共交通服務平臺，為自貿區的協同發展提供良好的環境。

自貿區聯動發展，實現高端要素的跨區流動。自貿區的重要特征是要素在區內自由流動，長三角自貿區聯動發展的一個重要方向是構建區域間人才、技術和信息自由便利交流的機制，以基礎設施硬聯通和體制機制軟聯通，有效支撐各自貿區的人流、物流和信息流，增強經濟互動。其中，推動高端創新要素流通尤為重要。如，探索人才共認共用共育實現路徑，共同促進長三角自貿區高級人才的有效流動和優化配置;建立自貿區科技產業聯盟，促進科技資源開放共享;整合現有大型科學儀器設備資源和分析測試信息，運用信息網絡和通信技術在共用信息網上發布與共享。此外，在自由貿易賬戶、跨境投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等領域，也存在實現政策協同與資源共享的一體化改革空間。

區內與區外聯動，放大制度創新溢出效應。隨著上海自貿區新片區的建設推進，未來更加依賴江浙提供更加廣闊的區外腹地空間。目前，長三角地區有開發區456個，其中國家級開發區140個，省級開發區316個，國家級開發區占全國27.45%，省級開發區占全國15.87%。各開發區要主動對接、共享機遇、合作支持自貿區建設，在最短時間內爭取開展自貿區相關改革試點，增強自貿區的輻射帶動。自貿區也要在所在區域范圍內積極開展合作，充分發揮自身溢出效應、創新產業轉移共享機制，圍繞保稅加工、保稅維修、現代物流等功能，實現自貿區與區外產業園的產業上下游合作，保稅與非保稅產業深度融合，生活與生產互動促進。同時探索設立自貿區特別合作區，挑選若干國家級開發區、高新區與自貿區合作，作為區域合作發展示范區、自主創新拓展區、產業功能提升的承載區。

“雙自”功能聯動，形成高度集成的科技創新策源地。自貿區和自主創新示范區“雙自聯動”發展，促進優惠政策深度疊加、創新功能有機融合，提高吸納和配置全球創新資源的能力。一方面，自貿區的改革創新經驗可在自主創新示范區里復制推廣，并用自貿區資源優勢支持自主創新示范區建設。另一方面，自主創新示范區孵化的科技成果可為自貿區提供發展機遇，彌補自貿區在科技創新上的短板。長三角地區現有6個國家自主創新示范區，占全國自主創新示范區總數的1/3以上。強化6個國家自主創新示范區與自貿區之間的聯系和互動，探索實施新一代產業政策和發展政策，增強長三角地區的創新協同，有助于建設一個全球獨一無二的聚集全球要素的自主創新示范區集群，培育出世界級科創中心。

聯動推進長三角一體化示范區。長三角一體化示范區在跨區域，特別是跨省域的制度創新方面責任重大，要率先形成一批制度創新成果和先行先試經驗。自貿區探索的是高水平的貿易投資規則，而國際上越來越多談判議題向邊界后規則轉移，越發關乎成員國國內經濟制度建設。目前各自貿區普遍面臨的問題是由于行政管理的分割，阻礙自貿區制度創新紅利的擴散。長三角一體化示范區重點是通過制度一體化破解由行政層級體制形成的區域發展壁壘，在區域市場準入規則、監管規則、行業標準、資質認證等多方面制定統一規則，將各自貿區形成的創新成果優先試點推廣，打造成為區域一體化開放的樣板間。

（作者系南京大學商學院教授、博導，江蘇經濟國際化研究基地秘書長）

責任編輯：何樂