新時代下我國中央和地方政府間財政關系的重建

劉麗麗

摘 要：新時代背景下，重建中央和地方政府間財政關系既是一項機遇也是一項挑戰。本文在財權與事權的視角下，通過分析中央與地方政府兩者之間的財政關系，明晰中央和地方政府間的權力和支出范圍，為更好地推進和深化我國機構體制改革提供合理的建議。

關鍵詞：財政關系;財權;事權

財政關系在我國是利益格局分配中政府間關系的核心問題，處理好中央和地方關系最重要的的就是處理好中央政府和地方政府的關系，而財權和事權又是規范政府間關系的中心問題。基于財權與事權關系視角對中央和地方政府間財政關系的研究，是我國財政體制改革要解決的核心問題，而且對于中央和地方財政分權具有積極的意義。政府間財政關系的研究包括四個要素：支出責任劃分、收入劃分、轉移支付和地方債務，且四個要素之間相互關聯，對要素的制度安排與各國的政治、經濟和歷史發展等因素有關。在財權與事權的分析視角下，本文將從中央和地方政府間財政關系的理論基礎出發，通過探究中央與地方政府關系的歷史演變，明確中央和地方政府間支出責任和收入責任的劃分，并發現政府間財政關系出現的問題，繼而提出針對性的政策建議。

一·、國內外研究綜述

關于中央與地方政府間的財政關系、財權與事權的研究在世界各國央地關系的學術領域一直處于重點和難點而存在，至今為止已衍生出眾多支撐理論與模式。顯而易見，國內外研究學者的側重點不同：國內以薄貴利、謝慶奎、林尚立等學者為代表，研究以政府間財政關系的歷史沿革為主線;國外學者以查爾斯、奧茲和馬斯格雷夫為代表，從集權和分權兩個角度出發對政府間財政關系進行深入研究。

（一）國內研究現狀

國內的研究主要以謝慶奎、林尚立、鄭永年和王旭為代表，分三個大方向展開研究。第一，關于政府層級劃分、中央和地方關系重建和職能轉變方面。文獻中，關于研究我國中央和地方財政關系的著作較多，研究重點主要集中在財政等經濟關系的研究上，對于財權和事權的研究雖然眾多但深度不夠。黨的十九大以來，我國進入中國特色社會主義新時代，政府層級間財權和事權的不匹配將嚴重制約我國財稅體制改革的進程，影響著政府實現公共服務均等化。據此，在財權與事權相匹配的視角下研究中央和地方政府間財政關系不能僅借鑒國外的經驗，而要從我國的實際出發，結合現階段我國的國情，構建適合國情的政府間財政關系體系。

（二）國外研究現狀

對于中央和地方政府間財政關系的研究，國外研究開始較早。西方學者對中央和地方政府間財政關系的研究與社會實踐同步，針對各個時期中出現的問題，以史為鑒，提出符合時代發展潮流的改革措施。縱觀國外研究現狀，西方學者主要從集權與分權的角度對此問題展開研究，更加深入徹底。綜合我國的國情來看：首先，我國是中國特色社會主義國家，對西方發達資本主義國家的成功經驗要辯證對待，不能照搬照套;其次，要關注政府間的財政關系因財政事權和支出責任的動態變化。因此，梳理好中央和地方政府間在劃分財權和事權方面的關系，發現其存在的問題并提出針對性的政策建議文章的研究重點和意義所在。

二、財權與事權視角下中央和地方政府間財政關系的理論基礎

中央和地方政府間財政關系的研究主要涉及政府間收入劃分、政府職能劃分以及財政功能、財政收支行為等內容，起源于西方的公共產品理論和公共選擇理論，隨后發展到財政分權理論。

第一，公共產品理論。公共產品理論是以馬歇爾為代表的新古典經濟學及其繼承者最偉大的創造性學說之一。外部性、一般均衡和市場失靈是公共產品理論構建的方法論基礎。馬斯格雷夫在其著作《公共財政論：公共經濟研究》中第一次使用公共產品這一概念，預示著公共產品理論正式進入西方經濟學的教科書。之后，逐漸催生出多級財政理論和公共物品多級供給理論，為研究政府間財政關系奠定了理論基礎。第二，公共選擇理論。公共選擇理論的主要的代表人物是斯蒂格勒、布坎南和塔洛克，主要在理性經濟人假設的前提下，將公共物品和公共契約廣泛應用于制度和政治分析中。第三，國家治理理論。國家治理理論與治理理論最大的區別在于強調國家在治理中的核心作用，為確保國家發展戰略發揮積極的推動作用。第四，財政分權理論。其目的是為了彌補新古典經濟學對地方政府存在合理性的解釋缺失。根據時期的不同，西方的財政分權理論可以劃分為第一代財政分權理論與第二代財政分權理論。即蒂伯特的“用腳投票”理論和羅森的財政競爭理論

三、財權與事權關系視角下中央和地方政府間財政關系存在的問題

十九大期間，我國通過《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，為中央和地方財政事權和支出責任的改革提供指導意見。現階段，基于我國行政層級復雜的現狀，央地政府間財權與事權的劃分仍然存在嚴重的問題。

（一）、法律制度尚待完善

規范政府間財政關系的法律缺失，會帶來一系列隱性問題，不利于各級政府間財政職權的劃分。當前，我國在中央和地方事權劃分方面的規范性文件大多以黨政文件、決定等形式發揮作用，沒有完整統一的法律法規，且缺乏完備可行的法律制度保障。使得現有的規范性文件的法律層次較低，從而使應有的法律權威和約束力缺失。在缺乏法律制度約束的前提下，還可能在具體實施的過程中，出現財政關系混亂的情況，從而引發一系列問題。

（二）、中央與地方政府財權與事權不匹配的問題突出

以改革開放為時間節點，在中央和地方政府間權責劃分方面，鄧小平的觀點是：“過去在中央與地方之間在分權這一方面進行了多次改革，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題”。明確指出中央和地方政府間關系存在的問題，在多次改革和調整的過程中，中央和地方政府間財政權力范圍逐步明晰，使得地方政府真正擁有財政權。在實現分稅制的兩個改革目標：保證中央政府的收入和促進地方政府積極性的過程中，財稅體制仍然存在一些現實性的問題，使地方政府對中央政府的依賴增強。

（三）、政府間事權劃分界限不明確

政府間事權劃分界限不明主要體現在兩方面，主要體現在“內外不清”和“上下不明”上。“內外不清”導致政府和市場職能劃分界限不明確，從而使政府職能不能真正發揮，自身 “越位”與“缺位”同時并存。“越位”使得政府職責范圍過大，私人企業的事務

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被政府承擔了很大一部分，在加重政府的財政負擔的同時，影響了市場作用的發揮。“缺位”使得政府在應該管理的領域方面沒有盡到應盡的責任。在會出現失靈的公共領域，如教育、醫療、農業等方面，必須由政府提供相應的公共服務。 在“上下不明”的情況下，中央政府與地方政府之間的界限模糊。主要表現在三個方面：第一，事權劃分不明確，范圍交叉現象嚴重。第二，中央政府本應承擔的責任缺失，轉由地方政府承擔。第三，地方政府承擔的責任中，中央政府也涉足其中。由此，導致中央和地方政府的運行效率低下。

四、構建財權與事權相適應的中央與地方政府關系的應對策略

（一）以法律規范中央和地方間政府間的財政關系

在中央和地方政府職責劃分不明確的前提下，出臺相應的法律法規最合時宜。可以出臺《中央與地方關系法》，擬將中央與地方政府之間的職權劃分以法律形式來規范，指明各級政府的權力范圍與權力運作方式，明確中央和地方政府間的事權范圍。制定合理的法律程序，當中央與地方政府之間發生了關于職權范圍的爭議時，需要此法律提供保護，以保證中央和地方政府之間職權劃分的長期性和穩定性。在符合國家利益的前提下，依據宏觀經濟形式制定相應的法律規范文件，指導具體實踐中中央和地方政府間財政關系的劃分，對于規范各級政府的財權和事權職責具有重要的現實意義。

（二）逐步實現中央和地方財權與事權相匹配的目標

在世界各個國家中，基本都是依據民主與法治的原則來劃分各級政府間財權和事權的責任。在發展比較完善的國家中，會有比較完善的法律體系來規范政府間的權責，比如：日本頒布多層次和多類型的法律法規對政府間的權責劃分進行了明確的規定，包括《憲法》、《地方法》、《財政法》等法律;德國也是通過制定一系列法律來規范政府間事權的劃分，聯邦政府和各州政府的權責明確且規范。現階段，我國在財政立法方面落后于發達國家，但隨著經濟的發展和國情的變化，我國也在不斷地探索符合國情的法律政策，提出稅收法定等原則，新時期下，我國應該盡快建立相關法律框架。

（三） 對中央和地方事權范圍加以規范

在實踐方面，我國財政體制與經濟體制改革不統一，且在分稅制改革過程中在政府間事權劃分方面有所保留，出現許多尚待解決的問題：第一，在政府支出方面權責劃分不明確;第二，在事權劃分方面，沒有專門的法律法規加以規范。因此，在合理界定不同層級政府事權關系的同時，建立財權與事權相匹配的制度機制。目前財權與事權不匹配的一個重要原因就是事權劃分上的不科學、不規范、界限不明晰。在規范政府財權與事權的過程中，還需遵循公平與效率的原則。

參考文獻

[1] 張立榮： 《中外行政制度比較》，商務印書館 2002 年版，第 267 頁。

[2] 張永生： 《政府間事權與財權如何劃分》，載于 《經濟社會體制比較》2008 年第 2 期。