世界銀行非自愿移民政策初探

李波 盧睛

文章編號：1006-0081（2019）09-0055-04

摘要：世界銀行作為國際金融組織，通過發放低息貸款，幫助不發達或欠發達國家和地區建設基礎設施、文化、教育、衛生等大型項目，改善居民生活條件，消除貧困。相關大型項目的建設過程中不可避免會涉及到非自愿移民。因此，針對貸款項目產生的非自愿移民處理，世界銀行制定了系統有效的移民政策并進行了廣泛實踐。在解讀世界銀行非自愿移民政策的同時，將其與國內水利水電工程移民政策進行比較，探討了世界銀行非自愿移民政策在中國的實踐。

關鍵詞：非自愿移民;移民政策;評估程序;世界銀行

中圖法分類號：D632.4

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2019.09.013

1研究背景

1.1世界銀行概況

世界銀行于1945年12月27日成立，由5個成員機構組成：國際復興開發銀行（IBRD）、國際開發協會（IDA）、圍際金融公司（IFC）、多邊投資擔保機構（MIGA）和國際投資爭端解決中心[1]。

世界銀行主要面向發展中國家，其關注領域包括教育醫療、農業農村、環境保護和基礎設施建設。通過向會員國提供優惠貸款，建設相關領域的項日，促進發展[1]。

1.2世界銀行非自愿移民政策概述

世界銀行針對貸款項目產生的非自愿移民處理，提出了相應的非自愿移民政策，基本原則是減少和避免產生非自愿移民，旨在幫助移民恢復和改善生產生活水平，強化公眾參與，鼓勵非自愿移民參與到移民安置規劃全過程中來。僅僅通過現金補償無法達到安置目標，應以人為本，考慮移民安置區產業發展和移民就業問題，移民安置方式以開發式代替被動式。

1.3國內研究現狀

國內專家對于世界銀行非自愿移民政策的研究已經比較全面，蔡頻[2]總結了世界銀行對非自愿移民的基本做法;方長榮[3]也對世界銀行非自愿移民政策與我國水庫移民政策進行了比較分析。類似的研究成果還很多，相當數量的研究成果對世界銀行非自愿移民政策做了詳細解讀和對比，但很少涉及政策操作層面的流程化。

1.4存在問題

通過多年實踐，世界銀行非自愿移民政策得到了廣泛認同，尤其在水利水電國際項目中常作為非自愿移民安置方案編制、評審和效果評價的依據。對于世界銀行貸款的項目，必須依據其非自愿移民政策，按照規定的程序和方法，進行非自愿移民影響分析和安置處理;而對于非世界銀行貸款項目，由于該政策得到了廣泛認可，通常也需要將其作為工作依據和重要參考。我福哦有關項目建設單位在運用世界銀行非自愿移民政策時存在的問題如下：

（1）世界銀行非自愿移民政策多為定性要求，不同項目中具體要求可能存在差異，難以把握。

（2）世界銀行的非自愿移民政策是綱領性文件，對具體問題的操作性不強。

1.5研究目標和內容

通過解讀世界銀行非自愿移民政策的核心內容，明確其處理對象和處理要求，并總結歸納其處理措施，梳理評估程序，為世界銀行非自愿移民政策在國內項目的運用提供參考。

2世界銀行非自愿移民政策解讀

2.1政策組成

1990年，世界銀行頒布了著名的《世界銀行4.30導則：非自愿性移民》，成為了20世紀90年代指導世界銀行貸款項日移民安置工作的綱領性文件。2001年，世界銀行發布了《非自愿性移民業務政策OP4.12（Operational Policies）》和《非自愿性移民世界銀行程序BP4.12（ Bank Procedure）》，用來取代《4.30導則》[2]。

新的世界銀行非自愿移民工作文件延續和繼承了《4.30導則》的精神，堅持其非自愿移民工作原則和目標不變，豐富了其內涵，對移民安置工作的具體過程和操作進行了詳盡的敘述和規定。該文件的出臺為世界銀行貸款項目中非自愿移民的合理安置和可持續發展奠定了框架基礎[2]。

2.2政策目標

（1）項目應合理選址并選定方案，盡量減少甚至避免移民。

（2）強化公眾參與，應允許移民參與到安置工作之中，與移民分享項目帶來的效益。

（3）安置效果明顯，應顯著提高移民安置后的生產生活水平。

2.3涉及影響及對應措施

在世界銀行政策中非自愿移民產生的影響可歸納為2類：①對私有財產的影響;②對公共資源的影響。為應對第一類影響，世界銀行政策規定，應制定移民安置行動計劃和政策框架。針對第二類影響，世界銀行政策規定，應編制移民安置過程框架。不僅如此，在非自愿移民的整個過程中，需要關注弱勢群體和原住居民的訴求，及時補償安置移民，對于靠土地生存的移民應盡量依土安置。

在世界銀行對項目進行評估的階段，項目業主需要向世界銀行提交移民文件進行評審，所謂的移民文件，并不單純地對應移民安置行動計劃，而是一系列報告的統稱。移民安置規劃文件一般分為3類：①移民安置行動計劃;②移民安置政策框架;③移民安置過程框架。

2.4世界銀行非自愿移民評估程序

根據世界銀行非自愿移民政策，總結歸納了世界銀行非自愿移民評估程序，見圖1。

3國內移民政策與世界銀行政策對比研究

在行業規范層面，我國在1984年就制定了《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》，并編制了水利水電工程建設征地移民安置的其他相關規范，經多次修訂，已經逐步形成了完善的水利水電工程建設征地和移民安置的系統理淪，對水庫淹沒處理范圍、實物指標調查、移民安置、土地征收、專業項目復建、庫底清理等技術路線和方式方法作了詳細的規定。

在移民政策層面，國務院丁1991年制定《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，后分別于2006，2013年和2017年進行了4次修訂，其中2013年進行了兩次修汀。該條例從國家政策層面明確了水利水電移民總體原則和方針，落實了責任和權力清單，梳理了工作流程，成為了我國水利水電工程建設征地移民安置工作的綱領性文件。

另外，我國還出臺了包括《中華人民共和國土地管理法》在內的多項法律法規，這些法律法規與征地移民息息相關，也是開展征地移民工作的重要依據。這些法律法規隨著經濟社會的發展而與時俱進，經過不斷修訂、補充和完善，至今已比較成熟，核心內涵與世界銀行的移民政策基本一致，但更具針對性和可操作性。

可從以下3個方面對國內與世界銀行移民政策進行對比。

3.1政策原則

國內水利水電工程項目首先強調盡量減少甚至規避移民，如果產生移民，必須進行妥善安置，關注重點除了移民的“安身”外，更重要的是“立命”，通過土地資源開發、產業扶持等，使移民的生產生活水平有所提高，倡導開發性移民，讓移民能夠自力更生。世界銀行的非自愿移民政策與中國水利水電工程移民政策在以上方面上是類似的。但不同之處在于，世界銀行特別強調公眾參與和照顧特殊群體。

3.2安置規劃

國內水利水電工程移民安置規劃重點關注淹沒補償、移民安置方式和安置去向、專業項目遷復建等，世界銀行的非自愿移民安置行動計劃在這些方面有類似要求，但世界銀行移民政策的要求比國內可行性研究階段移民安置規劃要求更高，特別強調組織機構的責任、社區參與、法律法規、環境保護、實施進度和監測評估[3]。

3.3公眾參與

我國水利水電工程移民工作中也強調公眾參與，尤其是少數民族地區，應因地制宜，尊重宗教信仰。尤其是“科學發展觀”的提出，在以人為本上對國內工程移民安置提出了更高的要求。目前國內水庫項目在公眾參與上做得比較好，但在規劃報告中體現不多;而世界銀行非自愿移民政策要求將移民參與安置計劃的全過程通過表格記錄下來，并編制進入規劃報告，充分體現公眾參與的程度和深度。另外，世界銀行政策還要求提供移民申訴和建議的渠道，保障移民的發言權[4]。

4世界銀行非自愿移民政策的實踐

我國大批水利水電項目獲得了世界銀行的資金支持，隨著這些項目的開工建設和完工投產，在供水、發電、防洪、灌溉等方面發揮了熏要作用，提升了人民的生產生活質量，也對我國水利水電行業改革與發展起到了積極的促進作用。云南魯布格水電站是我國首個使用世界銀行貸款建設的水電項目，該項目于1984年與世界銀行簽訂了貸款協議。此后，隨著改革開放的深入和發展，巖灘水電站、水口水電站、二灘水電站、大廣壩水電站、天荒坪抽水蓄能電站、小浪底水電站、桐柏抽水蓄能電站也分別獲得了世界銀行貸款支持貸款金額為33.21億美元。

在以上項目中，世界銀行的非自愿移民政策得到了充分的認可和實踐，并接受了相關專家的第三方獨立監督與評估，效果顯著。

在這些項目中，尤其以小浪底水電站最有代表性。小浪底工程是國家“八五”重點工程項目，淹沒范圍廣，移民數量多達20萬，移民投資缺口很大。因此國家計劃委員會于1993年批復同意利用世界銀行貸款解決小浪底工程移民投資不足的問題。小浪底工程移民安置參考了我國的移民政策規范和世界銀行的政策要求，在征地移民工作上做到了和國際接軌;在項目管理、規劃設計、監理、評估和環境保護等方面都進行了有益的嘗試，例如按照世界銀行的要求，業主單位設立了專職環境機構，各級移民部門配備專（兼）職環境管理人員，并著力加強移民安置區環境保護建設等[3]。

5結論和啟示

總結了世界銀行對于非自愿移民評估程序，明確了評估程序的階段劃分。世界銀行非自愿移民政策在我國可進行有效應用，與我國移民政策核心內涵一致。世界銀行非自愿移民政策與國內移民政策也有一定的區別，在實踐中應注意識別。

世界銀行的非自愿移民政策具有重要的理論和實踐意義。其理論意義主要體現在：①世界銀行非自愿移民政策強調以人為本，與中國移民政策不謀而合。②世界銀行的非自愿移民政策強調綠色發展，符合中國可持續發展理論。其實踐意義主要體現在：①世界銀行非自愿移民政策具有很好的指導作用，能夠充分保護移民的權益，對于移民生產和生活水平的恢復能夠發揮重要作用。②世界銀行非自愿移民政策對于世界銀行貸款項目的順利實施發揮了重要保障作用，保障項目環境長治久安。

參考文獻：

[1]The World Bank Group. OP4.12 -Involuntarv resettle-ment[R].Washington： The World Bank， 2009.

[2]蔡頻，國外及世界銀行對非自愿移民的基本做法[J].水力發電，2002（4）：18-20.

[3]方長榮，世界銀行非自愿移民政策與我國水庫移民政策的比較分析[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2002，4（2）：92-94.

[4]馮時，禹雪中，廖文根，國際水利水電工程移民政策綜述及分析[J].中國水能及電氣化，2011（7）：18-26.

[5]孟健，徐啟龍，小浪底移民項目利用世界銀行貸款的實踐[J].人民黃河，2006，28（8）：50-51.

（編輯：唐湘茜）

收稿日期：2019-03-06

作者簡介：李波，男，工程師，主要從事水利水電工程咨詢工作。E-mail： 691813086@qq.com