全球城市的共同挑戰

李國平

改革開放以來，中國經濟社會發展取得巨大成就。2010年，中國超越日本成為世界第二大經濟體，特別是近年來對世界經濟的貢獻率都達到30%以上。在這一過程中，我國催生了多個具有重要地位的世界級城市——香港、北京、上海等城市已經成為世界城市體系中的重要一員。

事實上，《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》就提出，到2050年北京將成為具有全球影響力的大國首都，具有廣泛和重要國際影響力的全球中心城市；上海市也提出了建設全球卓越城市的戰略構想。未來在全球城市的譜系中，中國的全球城市必將在全球政治、經濟、文化活動和分工體系中發揮全方位的領導力和影響力。

羅馬不是一天建成的，全球城市的發展也不可能一蹴而就。全球城市隨著時代發展變遷，需要不斷轉型以應對不斷變化的經濟變革、技術變革、社會變革以及制度變遷。本文從這個角度介紹分析倫敦、紐約、東京在產業轉型升級、大都市空間結構、人口發展與布局、生態環境可持續發展情況。

城市定位和創新引領產業轉型升級

全球城市無論是倫敦、紐約還是東京都經歷了城市定位變化并伴隨著以制造業為主的產業結構向以服務業尤其是生產性服務業為主的產業結構轉型升級過程，創新引領是后工業化階段產業結構轉型的基本特征。

“二戰”后，倫敦制造業就業人數急劇下降，僅1961—1988年期間就減少了100萬人。同樣，20世紀70年代和80年代，紐約進入制造業衰退的高峰期，1965年紐約市制造業就業人口接近就業總人口的1/4，而到1988年時已低于就業總人口的1/10。20世紀70年代，由于石油危機、美日貿易摩擦和日元升值等原因，東京的制造業發展也逐漸趨緩。制造業衰退為服務業成長提供了發展空間，特別是隨著20世紀80年代后信息技術革命以及經濟全球化進程加速，三大全球城市的就業增長向服務業轉移，服務業在經濟中的比重大幅上升，尤其是金融保險業、信息服務業、商務服務業等生產者服務業快速集聚，使三大全球城市穩據全球服務中心的地位。當然，產業結構的服務化并不意味著制造業的完全退出，一些技術與藝術水平高、創新能力強、高附加值的制造業仍然占有一定地位，如紐約的服裝業、東京的都市型工業和大倫敦的通信技術等高新技術產業等。

倫敦工業革命歷史悠久，早在20世紀初期就相繼建立起了電器機械、汽車等一系列新興工業部門，至20世紀60年代倫敦都一直是英國乃至世界的制造業中心。后來，受到成本上升、海外競爭、環境標準提升等因素影響，倫敦制造業整體衰退，從業人員減少，僅1961—1988年就減少了100萬人，倫敦進入了從工業化階段向后工業化階段的轉型，經濟結構出現了明顯的服務化態勢。在制造業中大倫敦仍有高新技術產業以及通訊產業等部分高附加值的行業，在服務業中金融保險、商務服務等生產者服務業則得到空前的發展，大倫敦的服務業從業人員比重也從20世紀60年代末的不足70%，增加到80年代末的80%以上。

紐約在20世紀50年代末之前，一直是美國最大的制造中心，制造業從業人員在100萬人左右，占總就業的比重高達30%，產業類型也以服裝、食品、機器制造業等輕加工工業為主，服務業也以城市服務業和公共服務業等為主。進入20世紀70年代，紐約制造業開始嚴重下滑，就業人數驟減到50萬人左右，占總就業的比重減少到15%左右。紐約大都市區通過對外投資和兼并等手段對技術落后的產業進行升級，將落后的制造業轉移到其他國家，產業發展重心由以制造業為主向以服務業為主轉變，從工業制造中心向金融、貿易和技術等服務業中心轉變，金融、保險和房地產業，其他生產性服務業，科技文化教育等成為服務業中的主導產業。到90年代，紐約已經發展成為了世界金融中心、美國科技創新城市和環境友好型城市。信息產業，金融、保險和房地產業，文化教育，科技服務、綠色技術服務以及其他生產性服務業等成為主導產業，而制造業就業人數不足20萬人，占總就業的比重也不足5%。新世紀以來，技術密集型和知識密集型以及生產性服務業的聚集效應明顯，已經成為紐約區域經濟發展的重要支柱。

東京同樣也經歷了適應新形勢的城市定位以及產業轉型升級。就城市定位而言，東京在20世紀70年代之前定位為日本最大的制造業中心，在20世紀70年代中期到90年代初期定位為亞洲金融中心和亞洲先端制造中心，在20世紀90年代中期以來定位為世界第一城市和富有活力的綠色世界城市。2015年2月，東京都發布的《創造未來——東京都長期愿景》中提出了讓東京成為“世界一流大都市，即能為居民提供最大幸福的城市”。伴隨著城市定位的變化，產業結構不斷升級，第二產業就業占總就業的比重從1970年的38.9%下降到2000年的23.1%，第三產業則從60.1%增加到76.4%。在制造業領域從以電氣機械、化學工業、出版印刷等產業為主，到以機械裝備（半導體，電子信息）、化學工業、出版印刷、食品加工、服裝產業為主，再到以工業機器人、城市型產業、綠色產業等為主的轉變，其就業人數也從超過100萬人減少到50萬人左右。服務業也從以批發零售、交通運輸、城市服務業等為主，到以生產性服務業、醫療保健、批發零售、金融保險、教育等為主，再到以生產性服務業、批發零售、信息技術服務、文化教育、醫療服務等為主的轉變。其中值得一提的是批發零售業一直占服務業就業的20%左右，這也為東京生活的便利性提供了重要保證。

多中心和網絡化發展應對“大城市病”

在信息技術革命、全球化和經濟組織變革的影響下，國內外特大城市，大城市空間發展表現出新的趨勢。城市發展規律表明，如同經濟增長總是伴隨經濟結構的升級，城市空間擴張往往也伴隨有空間結構的優化和調整，即從單中心結構向多中心結構轉變。全球城市發展歷程同樣表明，主要的全球城市區域，如倫敦都市圈、紐約都市圈、東京都市圈等，都經歷了城市功能升級以及由單中心擴張向多中心、網絡化發展模式的轉變。從它們的規劃歷程來看，都已突破最初的規劃模式，并通過建設發展軸線和多中心解決單中心聚焦的困擾，逐步形成多中心、網絡化的區域（城市）空間格局。

大都市區的多中心網絡化發展有助于全球城市解決與緩解“大城市病”。城市功能布局過度集中在大城市中心城區，呈現單中心集聚的“過密”現象，是產生“大城市病”的根本原因，因此，消解“過密”的多中心、網絡化發展才是大城市根除大城市病的治本之道。多中心、網絡化的城市空間結構是特大城市治理交通擁堵、環境污染、房價高漲等“大城市病”的首要選擇，倫敦、紐約、東京等全球城市都有各自的實踐。

20世紀以來，倫敦人口快速增長，由1901年的650萬增加到1939年的860余萬。急劇膨脹的人口使得倫敦特別是內倫敦出現住房短缺，公共設施嚴重不足，道路擁堵、環境污染嚴重、失業人數增多等問題。1937年為解決倫敦人口過于密集問題，英國政府成立了“巴羅委員會”，該委員會于1940年提出的《巴羅報告》，提出了疏散中心區工業和人口的建議。此后，出臺了以同心圓封閉布局模式著稱的《大倫敦規劃（1944年）》，在1946年通過《新城法》，掀起了新城建設運動，到20世紀50年代末，倫敦建成了8個衛星城。而到了20世紀60年代，出現了同心圓封閉布局模式的人口疏散、外圍衛星城鎮缺乏吸引力等問題，于是政府制定了《大倫敦規劃（1969年）》試圖改變這種模式，提出使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展，并在終端分別建設三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，使其能夠在更大的地域范圍內解決倫敦及其周圍地區經濟、人口和城市的合理均衡發展問題。

紐約在快速城市化的過程中，同樣受到“大城市病”的困擾，多中心發展也成了紐約擺脫單中心集聚的重要方式。具體為在紐約周邊建設一系列城市次中心或衛星城鎮，包括長島及與紐約相鄰的新澤西州的一些小城市和城鎮。通過完善大城市近郊及周邊地區的交通、教育、醫療等公共設施和服務配置，基本實現了公共服務的均等化，使得城市次中心和衛星城的自立性逐步增強，從而減少了周邊城鎮及其居民對中心城區的過度依賴，也遏制住了中心城區人口和功能的過快增加。

東京都在高速經濟增長階段，人口急速膨脹，人口由1950年628萬增加到1970年的1140萬，由此也帶來了地價上漲、環境惡化、交通擁堵、生活成本增加等大城市病問題。為此東京都在都內建設副中心、在都市圈內建設業務核心城市，以分擔東京中心城區的城市功能，形成了“中心區-副中心-業務核心”的多中心多圈層結構。東京都還特別重視廣域交通和通訊基礎設施體系的建設，修建了眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，截至2018年12月，東京地鐵運行里程達到312.6公里，盡管里程位居第5，但日均客運量最多，已經接近1000萬人次/日，特別是在東京大都市圈內還有超過2500公里的近郊鐵路線，軌道交通出行緩解了交通擁堵也加強了都市圈內各城市之間的密切聯系。這些多中心發展的措施對于解決由單中心集聚而導致的大城市病問題起到了一定作用。

從人口膨脹到綠色宜居的理念轉變

全球城市人口發展大都經歷了人口規?？焖僭鲩L到趨于穩定甚至衰退的過程，人口的分布也呈現由集中在中心城區，逐步分散到郊區的過程，甚至出現逆城市化過程。倫敦人口發展經歷了城市化、郊區化、逆城市化和再城市化的階段，不同階段中面臨不同的問題，政府綜合運用法律、規劃和政策措施引導人口合理布局。主要包括：制定了《綠帶法》，引導城市人口走向郊區化；改變原同心圓封閉布局的規劃模式，建設快速干線疏散人口，并利用政策支持新城發展，推動郊區化進程；為防止內城的衰落，削減新城建設計劃，關注倫敦的內城改造；發展金融服務業，吸引高端勞動力和資金向倫敦集中。倫敦經濟狀況對人口規模和布局產生了巨大的影響，經濟增長與人口發展之間存在著相輔相成的關系：一方面，經濟發展不僅能吸引勞動力、減緩老齡化程度、優化年齡結構，還能促進醫療保障、教育等公共服務的發展和提高人口素質。另一方面，高素質的勞動力、和良好的社會治安環境能反作用于經濟，會更有力的促進經濟發展。

紐約大都市區的人口增長經歷了快速增長、增長趨緩、總量穩定、繼續增長四個發展階段，為大都市區的發展帶來了不同的挑戰。紐約大都市區在發展的過程中通過不斷的政策調整和發展戰略轉變，在一定程度上解決了前期快速城市化和郊區化帶來的環境和社會等問題，為了應對一系列都市區發展和人口變動出現的新局面，提高整個都市區的人居環境和居民生活質量，以吸引更多的人口、引導人口更均衡的分布、改善城市蔓延帶來的一系列問題，美國區域規劃協會于1996年發布了紐約大都市區的第三版規劃，提出紐約大都市區未來長期發展目標是經濟、公平和環境。

東京都的人口增長在第二次世界大戰后大致經歷了恢復性增長（1945—1953年戰后復興期）、快速增長（1954—1972年經濟高速增長期）、人口穩定（1973—1996年經濟穩定增長期）、緩慢增長（20世紀90年代后期“再城市化時期”）四個階段，20世紀90年代后期的緩慢增長一直持續至今。根據2017年東京都發布的《城市建設總體設計——創造東京的未來》，東京都人口在2015年的1352萬人的基礎上還可以持續增長到2025年，屆時預計達到1398萬人，之后將轉入人口減少階段。除了人口將從增到減，還有更為重要的是日趨嚴峻的人口老齡化，2015年東京都年齡超過65歲的老齡人口占比高達22.7%，這一比例還將持續升高，預計到2045年將高達31.3%。為適應這些變化，通過建設低碳、安全、集約、智慧的可持續都市，來致力于實現東京都成為全球第一城市與市民生活城市的發展目標。

隨著城市化進程的加速，越來越多的超大城市出現了難以控制的生態環境問題。后來，全球城市逐步意識到生態建設和環境保護的重要性，努力通過立法、管理與創新技術、優化城市能源消費結構、宣教、促進公眾參與等手段促進生態建設，改善城市環境質量。倫敦曾經是世界上污染最嚴重的城市，由于采取了綜合治理措施，至20世紀90年代初，倫敦空氣質量已經達標。幾十年來，倫敦在環保方面一再努力，終于成為一座綠色城市。

進入新世紀，國際上對理想城市的認知已發生變化，幸福、宜居、綠色、低碳成為國際化大都市發展的新理念。全球城市倫敦、紐約和東京都非常重視環保、宜居、文化和多元，代表了國際大都市發展的最新趨勢。新世紀倫敦環境保護的戰略目標是通過改善環境和基礎設施等使倫敦成為世界可持續發展的示范性城市。為了進一步加強大倫敦地區的城市環境保護，2000年“大倫敦管理局”成立之后，便開始制定了內容包括空氣質量、生物多樣性、廢棄物處理、交通、環境噪聲以及空間發展戰略的倫敦新一輪的規劃草案。倫敦于2015年3月發布了最新版的《倫敦規劃》提出到2036年建設成為“一個頂級全球城市”，達到最高環境標準和生活質量并引領世界應對21世紀城市挑戰，特別是氣候變化的挑戰，成為低碳節能的世界級環保城市。紐約制定了《更綠色、更美好的紐約——2030紐約規劃》，針對城市土地、水、空氣質量、氣候變化、能源等發展問題，提出了一系列的解決措施和辦法。紐約又在2015年發布了城市規劃《一個紐約——規劃強大而公正的城市》中提出生態環境建設領域要重點針對建筑、電力、運輸和固體廢物四大關鍵產業，通過減排實現到2050年的溫室氣體排放量比2005年降低80%，加之通過實施最新的空氣污染控制制度和廣泛的公眾參與、減少流動污染源排放等，使紐約到2030年成為美國空氣質量最好的城市。東京將環境建設提升到城市發展前所未有的戰略高度，制定環境發展戰略并將其納入城市發展戰略體系。2006年《十年后的東京發展規劃》中，就提出力爭到2020年使東京成為世界環境負擔最低的城市。東京在2014年發布的城市規劃《創造未來——東京都中長期愿景》中提出在生態環境建設領域引領世界走向高能效，到2030年能量消耗降低30%，并建設綠色城市。

從最新發布的城市規劃中可以看出三大全球城市都將應對氣候變化和生態環境可持續發展確定為城市未來發展的核心理念和重要目標。由此表明這些全球城市在成為全球經濟中心之后，開始越來越關注和重視生態建設、環境保護和可持續發展，并將其作為未來城市規劃建設的核心內容。尋求可持續發展已經成為新時代對全球城市提出的客觀要求。

（摘自1月24日《光明日報》。作者為北京大學首都發展研究院院長，本文系北京大學首都高端智庫和國家自然科學基金[41671120]成果）