以法治評估提升營商環境法治化水平

李富成

法治評估，既包括以法治為對象的評估，也包括以法治為原則和方法的評估。前者如立法后評估、法治改革評估，后者當下最受關注的則是營商環境評價。

立法后評估最早由司法部組織試點研究，后陸續寫入《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等三部法律、行政法規，成為立法全周期的一項法定程序。根據規定，立法后評估不是立法的必經程序。也正因此，實踐層面的立法后評估還不夠理想，沒有得到充分運用。哪些法要評估，什么情況下評估，誰來評估，怎么評估，評估后怎么辦，各方面對這些問題的共識度還有待提高。從公開情況看，有關部門主導的法律、行政法規立法后評估都還沒有形成適度規模和常態機制。

在世界銀行2018年發布的營商環境報告排名榜上，我國位列第46名，這也是我國第三次進入世界銀行營商環境年度十大改進經濟體之列。這充分反映了我國改革開放力度、質量和成效的大幅提升。而營商環境建設也是黨和政府高度關注的議題。2018年11月28日，國務院常務會議決定開展中國營商環境評價，明確營商環境建設目標是打造市場化、法治化、國際化營商環境，把法治化定格為營商環境建設的基本維度。

法治建設是優化營商環境的基礎工程，是強化產權保護的根本途徑。法治評估注重指標化，用體系化、可視化、可操作的標準衡量法治化營商環境建設工作成效。法治評估注重實效性，不是簡單地檢查哪項工作做沒做、哪個制度有沒有，而是全面問效改革紅利是否顯效，制度執行是否到位，營商環境好不好、好在哪里，對不好和還不夠好的地方提出改進方案。法治評估注重客觀性，由中立的社會第三方牽頭實施，不受政策制度設計方、執行方、受規制方干預，評估結果可信度高，也符合中央關于精簡多頭檢查督查的精神。法治評估注重全程化，不是搞一次評估、出一份報告、給一個名次就了事，還要持續跟蹤、指導培訓、以評促建，用數據說話、實實在在地展示法治化營商環境建設成就。

因此，我們可以說，以法治評估為機制，以優化提升營商環境為主題，以強化產權保護為目標，對全部現行法律法規規章等規范性文件以及改革舉措、規章制度、管理措施等開展多層次、機制化、全覆蓋、高標準的“法治體檢”，正當其時。也可以說，這是全面建成符合治理現代化標準的法治規范體系的基礎工程、未來工程、良心工程。以下對幾個具體問題作初步探討。

誰來啟動？有優化提升營商環境需求的各級地方都可以啟動。個人認為，“二線后”的地級市是比較理想的法治評估啟動主體。因為這個行政層級既有較好的黨政經教法等人才隊伍，也多具備自身趕超發展的動力和輻射帶動縣域發展的能力，還享有國家法律賦予的地方立法權作為評估成果的轉化通道。

評估什么？既然由地方啟動，具體評估內容在貫徹中央和上級要求的同時，可以靈活體現本地經濟社會特點和產業發展方向。國務院提出“國際可比、對標世行、中國特色”的營商環境建設目標。其實，每一個地方的營商環境都有自身特色，不是世界銀行選取的北京和上海這兩個地方能籠統涵蓋的。在國內推廣營商環境評價，需要考慮各地各級發展不平衡的客觀實際，初始階段要明確基本的共性原則要求，還要特別注重調動地方積極性。比如，電商小微企業集中地區可以聚焦電商小微企業營商環境，民營電子行業集中地區可以聚焦民營電子行業營商環境，規劃發展動漫創意等文化產業地區可以聚焦文創產業營商環境。這樣，上級主管部門邊推動工作，邊總結實踐，逐步形成兼容國際標準、體現全國標準、兼容地方特色并涵蓋全口徑與各行業的中國營商環境評價指標體系。

誰來牽頭評估？國內有影響的各類排名榜主要是研究機構牽頭做的，不乏知名法律類高校科研機構。法治評估離不開研究機構、智庫平臺，他們的主要職能是評估指標研發、評估經驗交流、地方經驗梳理。各級政府主管部門可以發揮的職能是，根據國家政策導向引導評估選題，總結實踐經驗，推動評估成果的轉化運用，條件成熟時推動營商環境建設的地方立法，進而集成地方立法和實踐經驗出臺中央立法。

誰來具體評估？法治評估是個好東西，但也是個苦活、累活、技術活。實踐中，研究機構多是親自操刀，“上陣父子兵、老師帶學生”。這一模式能突出教育科研的實踐和問題導向，但專業性的先天不足和人員流動性大，都可能使評估質量打折扣。更理想的選項是“智庫+專業機構”的組合模式，在智庫大腦的調度下，發揮專業機構在研發和評估力量、質量標準管理、數據分析等方面優勢，評估質量比較有保證，也可以培育規范第三方機構。

誰來參與評估？法治評估需要智力和資金等資源投入。要形成良性循環，除官方投入外，還可以考慮引入營商環境建設和產權保護的利益相關方，包括企業、行業協會、律師等共同參與。這也符合“建立企業參與營商環境政策制定的工作機制”要求。比如，有關社會組織或者企業，可以委托有評估職能的智庫組織專業機構對本行業的管制負擔、有關法律制度和管理政策實施效果進行評估，為推動主管部門完善政策和制度提供對話基礎。

評估后怎么辦？評估結果也許是一份評估報告，也許會形成排名位次，但這都不是法治評估的目的和終點。最重要的是政府與社會良性互動促進評估成果的延伸轉化，由智庫提出完善制度規范、健全工作流程的建議，各地方據以制定解決方案和優化營商環境的行動計劃，積極引入智庫和評估機構提供后續增值服務，包括跟蹤評估、培訓指導、梳理經驗、固化標準、復制推廣。

需要關注的是，如何調動廣大“二線后”地區積極參與法治評估和營商環境建設的積極性。目前，在各種第三方評估排名榜里，“二線后”地區基本上處于靠后位置，特別是經濟落后地區可能認為自己沒有什么營商環境優勢。這一類地方數量多、分布廣，如果他們缺乏積極性、缺席營商環境評價，就極有可能影響法治評估的功能發揮，大大影響營商環境建設的實效。因此，要想方設法讓他們感受到運用法治評估提升本地區營商環境和競爭力的重要作用，從而真正激活法治評估，推廣營商環境評價。

（摘自1月30日《學習時報》）