誰有資格在城市落戶？

高頔 俞琴 朱弢

根據國家發改委的時間表，2018年11月底，將完成對《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（下稱《落戶方案》）落實情況的督查，并形成報告上報。

國務院辦公廳兩年前印發的《落戶方案》明確，以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口，以及新生代農民工為重點，到2020年，全國戶籍人口城鎮化率要提高到45%。

事實上，2017年由武漢、成都、西安等省會城市發起的“人才爭奪戰”已蔓延至三四線城市，且落戶門檻不斷放寬。從具備大專及以上學歷者，到合肥、鄭州、沈陽、大連等城市宣布中專學歷即可落戶。具備相應學歷的農村學生已經可以在大部分城市零門檻落戶，但是新生代農民工和大量農業轉移人口仍舊面對無法跨越的鴻溝，即便他們已經在城市工作生活多年。

“我想留在這里”

2018年是韓峰（化名）來北京的第五個年頭。韓峰是山西臨汾人，來北京后進入一家保安公司。培訓后他被分配到朝陽區一家文化公司做保安，工作時間從晚上8點到次日早上8點。

等到韓峰上班時，公司大部分員工都已經下班，除了偶爾能碰到幾個加班的同事，偌大的空間只有他自己。來來回回檢查幾遍門窗水電是否關好后，韓峰一般都坐在公司門口，拿著手機看視頻或者直播。

在北京的五年，韓峰切實感受到了社會飛速發展。互聯網外賣平臺一定程度上改變了人們的生活習慣，也給韓峰帶來了第二份工作。當了三年保安之后，韓峰為自己在白天謀到了另一份外賣員的工作。白天晚上都沒閑著，“這時候，每個月收入都過萬的”。

但是韓峰畢竟無法長期承受白天晚上都工作的生活。不久前，他從保安公司辭職，成為一名專職外賣騎手。

這家外賣平臺專職騎手的工作時間從早上10點開始，到晚上10點送完最后一單后，韓峰才可以回到東四環附近的住所。雖然辛苦，但他對現在的工作狀態感到滿意，他頗為自豪地說，雖然北京消費水平高，但是每個月結余能有七八千元。

經過過去的五年，韓峰已經喜歡上北京，雖然說不出特別的理由，但是他已經不想再回老家。

2018年，為落實國家戶籍制度改革要求，北京市首次實施積分落戶政策。申報人數超過12萬人，統籌考慮北京承載能力和人口調控目標的要求，最終有6019人成功落戶。

說起未來，韓峰沒有詳細的規劃、也沒有考慮過在北京落戶的可能性，只是堅定地表示要留在北京，如果將來有了孩子也要帶在身邊。“我會在北京發展一片屬于自己的天空”，對此他充滿信心，連微信的名字都有“奮斗”的字眼來激勵自己。

與韓峰類似，住在深圳南山區的李潔（化名）晚上9點才能到家。

因為晚上7點下班后，她還要到熟悉的客戶家里做一個小時鐘點工。9點半，李潔才匆匆吃完晚飯，準備休息，她要為早上6點開始的新一天養足精神。來深圳十年，李潔大部分時間都是這樣度過。

李潔和丈夫都是四川平昌縣人，剛到深圳時兩人負擔不起房租，找工作最看重的就是提供住宿。李潔在一家電子廠的流水線上做零件裝配工作，在老家悠閑慣了的她無法適應住大宿舍的生活。工作不久，李潔就從電子廠辭職，而后在一家餐廳做服務員。

當時李潔的兩個孩子都在讀小學，連同家里一畝多地都交由老家年邁的父母照顧。因為孩子太小，李潔又適應不了深圳的生活，再一次辭職回到老家。

“可是老家賺不了多少錢啊”，回家沒多久，李潔再次返回深圳。這一次，她在一家公司做保潔。李潔回憶，2008年時工資只有650塊錢，可即便這樣也比在家種地賺得多。隨著深圳樓盤和外來人口的不斷增多，經朋友介紹，李潔同時做起了鐘點工。

大女兒大專畢業后也來到深圳，準備找一份財會類工作。李潔的丈夫在一家物業管理公司工作，夫妻兩人月收入近萬元。現在夫妻二人只需供小兒子讀書、寄錢給父母，壓力比以前小了不少。

雖然戶口一直在老家，李潔一直希望一家人盡可能留在深圳。十年間，她已經習慣了深圳的生活，“在這里，只要夠勤快肯定能賺到錢的”。

同時，李潔對于落戶深圳還抱有希望。按照深圳公布的政策，學歷、技術技能型人才符合條件即可落戶，而對于學歷較低的普通外來勞動者，可以通過合法就業、社保繳納年限等積分，每年批準一定數量人落戶。

非戶籍人口的城鎮化

在十八屆三中全會上，戶籍制度改革方案被寫入全會公報。《落戶方案》亦是根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》制定。

所謂“非戶籍人口”是與“戶籍人口”相對應的一個概念，是指并未辦理戶籍遷移手續而以流動人口方式進入城鎮生產生活半年以上的那部分人群。以北京為例，2017年末，全市常住人口2170.7萬人，戶籍人口1359.2萬人，其余近800萬人為非戶籍人口。

中國人民公安大學治安系王太元解釋，《落戶方案》不是要求1億農民到城鎮去落戶。“這次落戶要解決的是，改革開放40年來，已經在城鎮工作生活上億人口的社會參與和社會融入的諸多困難。”王太元說，如果單純強調1億非戶籍人口城鎮化的經濟意義，是對戶籍改革精神的誤解。

事實上已經有專家擔心，一些地方政府把非戶籍人口落戶當成拉動內需、刺激消費的方法。

2014年7月，國務院下發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了按照城市規模等級調整戶口遷徙政策的思路，城市被分為建制鎮和小城市、中等城市、大城市、特大城市四類。顯然，城市的落戶門檻與其規模成正比。

由于城市發展水平、就業機會和公共服務，大量流動人口集中在特大城市和大中城市。雖然建制鎮和小城市的落戶限制已經全面放開，但是農民工落戶意愿不強。張平（化名）老家在湖北麻城農村，在他看來，家鄉農村和城區的生活沒有明顯差別。“農村的孩子也可以到城區上學，城里的房子有錢就可以買，但幾乎沒什么人落戶。”他說。

北京大學社會學系教授陸杰華指出，省會城市解決流動人口的落戶也有一定困難，其難度不完全在于落戶，而在于落戶之后能否讓新市民享受到基本的公共服務，包括孩子教育、社會保障體系等。

多位接受記者采訪的新生代農民工表示，他們不想再讓自己的孩子成為留守兒童。在城市生活中，與戶籍聯系最為密切的就是教育。他們期待著在城市落戶，最大的原因就是下一代能夠在父母身邊成長、接受教育。

推動非戶籍人口城鎮化的過程，應該讓他們在遵守城鎮的社會管理同時，得到相應社會保障，而非以邊緣人或者二等公民方式存在。上海交通大學教授陸銘指出，城市的公共服務和資源應該至少做到不區分身份。世界通行的做法是“逆向歧視”，即傾向于窮人。中國某些城市將租房、教育等優惠政策卻給予大學生和高端人才。一般來說，收入與教育水平呈正相關。其實把公共資源配置給富人或者說“潛在富人”，這是不公平的，“逆向歧視”轉變成“正向歧視”。

國家發改委宏觀經濟研究院副研究員顧嚴提醒，目前國內留守兒童有3425萬，2035年基本現代化時，這些孩子會成為主要勞動力主體；2050年時，他們將是中國最中堅的力量。如果現在不給予他們應享有的權利，將來如何順利成長為國家棟梁？

1億人的落戶目標如何完成

截至2015年，中國流動人口達到2.77億人，占城鎮人口比重的37%。

推動非戶籍人口落戶城市本是好事，通過推動城鎮化的發展，使流動在城市的人口成為市民，享受基本的公共服務。但難度非常之大。“距離2020年只剩下兩年，我們還沒有看到具體的進展。如果按照平均速度，現在至少應該已經解決6000萬非戶籍人口的落戶問題，但實際數字可能遠遠小于此。”陸杰華說。

2018年11月16日，全國政協經濟委員會副主任楊偉民在第三屆中國新型城鎮化論壇上也表示，“按照目前的進度，（《落戶方案》）的目標很可能難以完成”。他指出，各級政府包括有關部門推進城鎮化的過程當中，沒有把重點放在改革上。有些地方將推進城鎮化當成經濟增長的手段，變成了規劃、建設新城新區，招商引資搞房地產項目等。“人的城鎮化的前提忘掉了，改革被丟掉了。”

國家發改委此次對于《落戶方案》的督查主要包括，省級有關部門在加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度、建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制、建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制等情況。

對地方政府的督查內容為是否放開城市落戶限制、建立進城落戶農民“三權”維護和自愿有償退出機制、保障進城落戶農民基本公共服務同城同待遇等。

陸杰華直言，雖然中央確定了1億非戶籍人口落戶的具體時間和目標，但路線圖相對宏觀，如何實現往往是靠地方去想辦法。這也正是非戶籍人口落戶城市面臨種種挑戰的主要原因。

更為關鍵的是，此項政策實施不僅涉及到落戶問題，還需要有公共財政來解決相應的公共服務。“是中央出錢還是地方出錢？”陸杰華認為，目前沒有明確界定。如果是中央出政策、地方出錢，顯然影響到政策的施行。

清華大學建筑學院城市規劃系教授田莉曾撰文指出，從平衡公共預算的角度看，只有當非戶籍人口創造的財富大于地方政府為其提供公共服務的財政成本時，地方政府才愿意放寬落戶限制。而根據相關數據測算，農民工市民化的成本是其創造收益的1.62倍。

為什么在小城市發展的流動人口對在城市落戶的熱情不高？因為他們存在顧慮，土地怎么辦？顧嚴與農民工訪談時發現，雖然他們可能從未種地、也不了解土地的價格，但是深知土地的權益和價值。

因此要打消流動人口的顧慮，也就是解決農村流出人口的土地確權問題。如果不解決這個核心問題，即使中央政府拿錢，也會使得目標大打折扣。

（摘自《財經》2018年第27期）