美艦穿越臺海三大變化

金怡

當地時間6月27日，美國參議院以86票贊成、8票反對，通過了總額為7500億美元的《2020財年國防授權法案》。該法案含有多項涉臺條文，包括支持“對臺軍售”，鼓吹美國軍艦繼續定期通過臺灣海峽等。

1949—2019年，美國軍艦穿越臺灣海峽共計16次。特朗普上臺后，美艦已經8次進入臺灣海峽。2019年1月至5月，美艦每月定期穿越臺灣海峽。這些行動給臺海局勢增加了不穩定、不確定因素。

值得注意的是，美方之前的穿越行動通常采用兩艘海軍軍艦（如兩艘驅逐艦，一艘驅逐艦和一艘巡洋艦，一艘驅逐艦和一艘補給艦），而3月下旬的穿越行動，則采用了一艘美海軍軍艦和一艘美海岸警衛隊巡邏艦，顯示出美在臺海力量運用方式的微妙變化。

在美國國內，動用海岸警衛隊赴西太平洋“執法”，包括到東海和南海等中國周邊海域開展“航行自由”行動的提議，一直未曾停息。2016年，美海岸警衛隊時任副司令查爾斯·米歇爾中將首次提出，美軍太平洋司令部戰區應該把美海岸警衛隊派到南海地區。隨后，美海岸警衛隊時任司令保羅·楚孔夫特先后多次喊話國防部，希望美海岸警衛隊可以在爭議海域打頭陣，與盟友共同捍衛所謂的“航行自由”。

美海岸警衛隊平時隸屬國土安全部，主要負責本土的防御與安全保障，性質與隸屬于國防部的四大力量有著明顯區別。由于美海警力量長期經費不足，船舶數量有限，因此動用海岸警衛隊介入中國周邊海域的呼吁，更多被視為該部門向聯邦政府爭取預算的需要，未能獲得奧巴馬政府的批準。

隨著特朗普政府將中國定義為主要戰略競爭對手，美國在干涉中國周邊海域事務上的認知開始發生變化。

2017年發布的《中國軍力報告》，首次公開評估“中國海上民兵”，稱“中國海上民兵與中國海警、中國海軍一起，在海上行動中扮演核心角色，旨在通過海上行動占得先機”；

2019年年初，美海岸警衛隊司令舒爾茨發布年度“警情咨文”，提出在西太平洋部署美海岸警衛隊巡邏艦“伯索夫”號，以支持美國印太司令部打擊朝鮮的海上制裁逃避活動；

4月，美海軍作戰部長理查德森向英國《金融時報》表示，美海軍將比照應對中國海軍的做法，用“同等待遇”對付中國的“海上民兵”。4月25日，美海岸警衛隊司令舒爾茨在接受《華盛頓郵報》采訪時稱：“加強海岸警衛隊在亞太地區的部署并參與中國周邊海域的警戒巡邏，不僅可以緩解海軍的壓力，還可以在避免沖突的前提下，穩妥應對中國的‘海上民兵’力量在南海宣示主權的做法。”

今年以來，特朗普政府開始嘗試在“航行自由”行動中引入海警力量，多次派遣海警船進入中國周邊海域。

美海岸警衛隊“伯索夫”號巡邏艦1月份從加州阿拉米達基地部署到亞太地區，2月就以“防止朝鮮海上走私”名義，進入中國寧波以東的東海地區巡邏；該艦在3月下旬與“柯蒂斯·威爾伯”號導彈驅逐艦一同穿越臺灣海峽，這是美海岸警衛隊巡邏艦首次公開駛入臺灣海峽；到了5月，“伯索夫”號又與菲律賓海岸警衛隊巡邏艦“八打雁”號和“卡朗加曼”號在黃巖島附近海域進行聯合演練。

美國公開派出海岸警衛隊巡邏艦與海軍軍艦介入中國周邊海域事務的一系列行為，顯示出美國開始重視海警力量在西太平洋海權事務中的角色，也預示著美國或將開啟“海軍+海警”這種聯合介入中國周邊海域的新模式。

6月17日，加拿大海軍護衛艦“里賈納”號和補給船“阿斯泰里克斯”號，“航經臺灣海峽自由航行”。這是繼5月23日兩艘美國軍艦之后，再次有外國軍艦通過臺灣海峽。

“里賈納”號在從南海經由臺灣海峽進入東海的沿途，受到了中國海空軍的“熱情歡迎”和“全程陪伴”，被中方驅逐艦、護衛艦和海警船密切監視，并且遭遇了中方蘇-30戰斗機的“抵近飛行”。

加拿大駐臺北貿易辦事處證實，“里賈納”號與“阿斯泰里克斯”號是從越南金蘭灣航行前往東北亞，參與聯合國安理會“制裁朝鮮海上走私”的查緝任務，以展現加拿大對國際事務的貢獻。

加拿大國防部發言人杰西卡·拉米蘭德在一份聲明中稱：從金蘭灣到東北亞最實際的路線是航行通過臺灣海峽，（加拿大軍艦）過境臺灣海峽并非要表達特定立場。加拿大國防部還表示，“卡爾加里”號護衛艦去年10月也曾通過臺灣海峽。

其實，今年4月7日，法國海軍“葡月”號護衛艦也通過了臺灣海峽，中國軍方隨即派出軍艦進行識別、警告和驅逐。隨后，中國取消了該艦參加中國海軍建軍70周年海上閱艦式的邀請，并就法軍艦“非法進入中國領海”向法提出嚴正交涉。

法國軍艦穿越臺灣海峽的消息，是由路透社引述兩位不具名美國官員的消息率先曝光。對于法國軍艦穿越臺灣海峽的目的，法國重申了該國堅持“海事法下的航行自由”權利。法新社援引法國防長佛羅倫斯·帕利助手的話說：“（法國）海軍大約每年穿越臺灣海峽一次，從未引發任何事件或反應。”

實際上，法國在印太地區從來扮演的都是“最熟悉的陌生人”的角色，法國試圖在印太地區布局已不是新鮮事。早在2008年，法國《國防與國家安全白皮書》就指出，法國除關注西非外，還應放眼整個印度洋和東亞地區。其2013年白皮書又強調，印度洋作為歐亞通道的作用日益凸顯，法國應抓住該地區可能出現的機遇。

在美國推出“印太戰略”的背景下，法國也對該地區戰略進行了相應調整。2018年，法國總統馬克龍提出了以“巴黎-新德里-堪培拉”為軸心的法國版“印太戰略”。今年5月24日，法國國防部發布題為《法國與印太安全》報告。6月，法國國防部長帕爾麗在香格里拉對話會上，詳細介紹了法國在印太地區的戰略構想，并指出法國將利用在該地區的軍事部署、地區合作和多邊主義對抗地區強國。6月26日，馬克龍訪問日本時表示：“兩國將聯手合作，維護并增強自由開放的印太地區。”

法國緊跟美國提出“印太戰略”，除要在印太地區掌握更多話語權外，也試圖通過該戰略與區域內國家增加貿易往來。借助這一構想，法國計劃向印太地區國家出口更多武器。法國已與澳大利亞簽署50年交付期的潛艇大單，還有可能與馬來西亞達成出售潛艇和空客A400飛機的協議。此外，巴黎準備將“陣風”戰斗機的出口合同具體化，以方便與新德里的談判。

盡管法國版“印太戰略”強調，“法國一向是多邊主義的捍衛者，對特朗普政府用單邊主義行為挑戰多邊體系的做法并不認可”，但是“葡月”號通過臺灣海峽，所展現出的也并非異于美國的外交方式。

2018年以來，美軍“航行自由”行動的頻率已經達到每8周一次，且時常在中國島礁的12海里內進行高速機動、演習訓練和其他刺激性活動。美國打著捍衛所謂“航行自由”的旗號，頻繁派出海軍艦船駛入中國周邊海域，直接挑戰中國的海洋主權和權益。南海之外，東海和臺海正在成為美國新的關注和干涉對象。

2018年2月28日，美國參議院無異議通過《臺灣旅行法案》，鼓勵美臺官員在所有層級互訪。同年8月1日，參議院以87票對10票的壓倒性多數通過《2019財年國防授權法案》，其中包括加強與臺灣的防務合作并支持臺灣取得防御性武器的條款。2019年1月1日，特朗普總統簽署了包含鼓勵定期對臺軍售的《亞洲再保證倡議法》。同年5月8日，美國眾議院通過《重新確認美國對臺及對執行與臺灣關系法承諾》決議案，以及《2019年臺灣保證法》，聲稱“臺灣是美國自由開放印太戰略的重要部分，因此對臺軍售應該要成為常態，尤其應協助臺灣發展及整合不對稱戰力”。

美政府近年來在臺灣問題上的表態、國會通過的法案以及一系列實際舉措，表面上看是對“臺灣安全”的關注，實際上經過精心的系統設計，反映的是其對華戰略判斷的根本性變化以及對中美博弈的整體戰略考量，實質上美已將臺灣問題作為撬動對華博弈格局、爭取戰略主動的重要工具。

除了加強臺“非對稱戰力”，近年來美也明顯改變了“離岸制衡”策略，通過直接實施一線軍事行動顯示軍事存在。自2017年起，美國國會連續三年通過的國防授權法案都包含了與臺灣有關的內容，如強化高層軍官互訪、軍艦相互停靠、參加軍事演習等。美參議院通過的《2020財年國防授權法案》的涉臺條款，既是為美方當前一系列涉臺動作背書，也為美今后在特定條件下發揮相關法案的工具性作用埋下伏筆。

“航行自由”是一個極易在海洋大國與其他眾多沿海國之間引起爭議的問題。由于《聯合國海洋法公約》等國際規范并沒有對此做出明確規定，各方對關于該問題的系列條款存有不同理解。1996年，美國組建了包括澳大利亞、法國、新西蘭、馬來西亞、牙買加等多國在內的“聯盟”，共同反對印尼關于指定的群島海道的主張，最終迫使印尼暫時接受了非正式的“19條規則”。

隨著中美兩國在黃海、東海和南海的海上摩擦不斷發生，美國不少法律專家和戰略學者一直在鼓吹要以美蘇間海上安全協議為藍本，盡快與中國達成類似協議。目前來看，美國在臺海推動組建的“航行自由行動聯盟”，以及美海岸警衛隊與美海軍運用方式的變化，所要達到的很可能也是這個目的。

正如中國外交部發言人耿爽所言，中方對外國艦船正常過航臺灣海峽，不持疑議，但有關的行動需要符合國際法，需要遵守中國法律的規定。如果有域外國家借相關行動打“臺灣牌”，妄圖“以臺制華”，則嚴重危害兩國兩軍關系發展，嚴重危害臺海地區和平穩定。

（摘自《南風窗》2019年第15期。作者單位：西北師范大學法學院）