杜絕政府信息公開申請權(quán)濫用

周漢華

《中華人民共和國政府信息

公開條例》（以下簡稱為《條例》）自2008年實施以來，推動知情權(quán)制度迅速普及，助推法治政府建設(shè)步伐，為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作出了突出貢獻。同時，實踐中反映比較突出的一個問題是政府信息公開申請權(quán)被少數(shù)人濫用，重復(fù)向政府申請信息公開，向法院提起信息公開訴訟，將政府信息公開作為謀求特殊利益的工具，特別在涉及土地資源、房屋征收、行政履職、投訴舉報，以及歷史遺留問題等領(lǐng)域尤為明顯。比如，少數(shù)申請人由于對征地拆遷補償不滿意，就轉(zhuǎn)而要求申請政府公開各類與征地拆遷相關(guān)的信息，如公開審批拆遷許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等過程中形成的政府信息，有的申請公開居民看房記錄、他人的征收補償協(xié)議等信息。實踐中存在極少數(shù)當事人故意一人多訴、多人一訴和多人多訴的情況。有時幾十甚至數(shù)百人針對同一機關(guān)分別提出相同的申請，得到答復(fù)后再分別向法院起訴，個別人還故意在不同時間段起訴。

申請權(quán)濫用，會消耗大量的行政資源，擠占司法資源，既影響行政機關(guān)與人民法院正常履行職能，導(dǎo)致程序與制度空轉(zhuǎn)，損害《條例》的權(quán)威性與公信力，也會影響其他公民依法行使知情權(quán)，破壞正常的官民關(guān)系，損害行政與司法權(quán)威，阻礙法治進步。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度”，對于有效杜絕政府信息公開申請權(quán)濫用具有很強的指導(dǎo)意義。杜絕申請權(quán)濫用，是一項系統(tǒng)工程，需要多管齊下，多方參與，精準施策，形成合力。

《條例》實施過程中，一個普遍現(xiàn)象是各項改革不同步，導(dǎo)致信息公開申請?zhí)岢鰜淼膯栴}，其他制度無法有效承接或化解，制度之間存在相互脫節(jié)現(xiàn)象，并產(chǎn)生一種信息公開申請過多會使問題更為突出的印象。從信息公開制度設(shè)計的本意來看，該制度有特定的功能，只是滿足申請人的知情權(quán)，不可能解決所有問題。政府信息公開以后的問題，要靠其他的制度發(fā)揮作用，形成制度合力。但是，從實際功能來看，知情權(quán)制度普遍具有很強的倒逼作用。如同陽光一樣，公開本身就是一種力量、一種治理機制。通過信息公開申請所反映的問題，能夠引發(fā)行政流程的連鎖變革，加速解決實際問題，從源頭上化解社會矛盾和糾紛。這樣，政府信息公開制度就成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的“前哨站”、社情民意的“晴雨表”、體制變革的“助推器”。相當數(shù)量的政府信息公開申請，單從信息公開工作的角度來看可能是負擔，信息公開申請越多，局面越復(fù)雜，工作越難做，但就整個官民關(guān)系來看，又是助推解決問題的良好機會，通過信息公開可以發(fā)現(xiàn)問題，避免矛盾積累、增生、突變。因此，信息公開工作一定要有“一盤棋”思維，通過發(fā)現(xiàn)問題推動相應(yīng)的體制機制配套變革，不能簡單就事論事，因為公開后無法解決問題就都以濫用申請權(quán)為由將申請人拒之門外。

必須明確，相較于極少數(shù)的申請權(quán)濫用，絕大多數(shù)信息公開申請是正當?shù)模粦?yīng)被施加過度限制。信息公開制度與簡政放權(quán)近年來成為政府施政的兩大亮點領(lǐng)域，成為民心工程，都是抓住了時代發(fā)展的大趨勢，是從戰(zhàn)略高度作出的戰(zhàn)略決策。如果信息公開反映的問題能夠通過不同渠道得到分流，推動相應(yīng)的制度發(fā)揮作用，自然就不會使所有問題都涌入信息公開渠道，申請權(quán)濫用現(xiàn)象自然也就會被消解。《條例》規(guī)定各級人民政府辦公廳是政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作，其實就是要借助政府辦公廳的中樞地位與作用，推動制度融合，發(fā)揮制度合力。為此，需要不斷健全信息公開工作體制機制，提高行政機關(guān)之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同能力，加強信息公開工作隊伍建設(shè)，使信息公開制度更好地發(fā)揮制度間聯(lián)動的支點與節(jié)點作用。

當然，對于少數(shù)以政府信息公開申請為由，以求達到不當目的的申請人，應(yīng)從制度上予以杜絕，防止個別人濫用行政與司法資源，導(dǎo)致制度背離設(shè)計初衷。在判斷是否構(gòu)成濫用申請權(quán)方面，關(guān)鍵是要把握主觀標準（申請人的目的不是為了獲取政府信息，而是為了迫使行政機關(guān)或法院滿足其實現(xiàn)其他要求）和客觀行為（通過反復(fù)、大量提出申請以影響行政機關(guān)和司法機關(guān)的正常運作）的統(tǒng)一，既不能擴大化，導(dǎo)致《條例》立法初衷無法實現(xiàn)，也不能無視問題的存在，影響制度的正常運行。從英國、美國、澳大利亞、日本等發(fā)達國家的立法與法律實踐來看，有效規(guī)范濫用申請權(quán)行為，防止行政資源與司法資源被少數(shù)人濫用，是普遍的做法，很多經(jīng)驗都值得我們借鑒。

《條例》的起草，吸收借鑒了各國的有益經(jīng)驗，對濫用申請權(quán)行為是可以有效調(diào)整的。比如，《條例》對于政府信息有明確的定義，政府機關(guān)提供信息的前提是已經(jīng)存在現(xiàn)成的以載體形式存在的信息，并且申請人要根據(jù)《條例》的規(guī)定，在申請中較為明確地描述其所申請政府信息的內(nèi)容，不能提出沒有明確對象的申請，政府機關(guān)沒有義務(wù)分析、加工、研究或者制作新信息。然而，《條例》實施后相當長的一個時期，一些行政機關(guān)對于《條例》的理解不準確，對申請人提出的缺乏明確對象的申請，也投入大量人力物力匯總、加工，形成結(jié)論后再提供給申請人，實際上承擔了為信息公開申請人從事研究任務(wù)的角色，導(dǎo)致工作量大量增加，屬于典型的吃力不討好。通過提高《條例》適用能力，完全可以解決類似問題。與這個問題有關(guān)，不論是《條例》規(guī)定還是各國信息公開實踐的普遍做法，申請人提出申請都必須大致準確描述所申請信息的內(nèi)容，以及獲取信息的形式，不能泛泛提出申請，這樣才能便于行政機關(guān)檢索和提供信息。實踐中類似問題還包括信息公開申請與政策咨詢的邊界一直不明確，行政機關(guān)承擔了很多本不該屬于政府信息公開范疇的政策咨詢工作，被申請人牽著鼻子走，浪費了大量的行政資源。

盡管有關(guān)國辦文件很早就明確了過程性信息不屬于《條例》適用范圍，但一些行政機關(guān)不敢理直氣壯回絕申請人對過程性信息的申請，經(jīng)常陷入兩難境地，非常被動。可見，實踐中很多申請權(quán)濫用現(xiàn)象，原因在于行政機關(guān)的法治思維與法治能力欠缺所致，不敢為、不善為。為此，應(yīng)加強信息公開機構(gòu)與專門隊伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)能力與綜合能力，避免人員的兼職化與頻繁流動導(dǎo)致的《條例》適用能力遠遠滯后于一些專業(yè)申請人的狀況，提高行政機關(guān)的《條例》適用能力。

由于信息公開制度是一項新制度，加上《條例》的一些規(guī)定比較原則，少數(shù)人濫用申請權(quán)往往以訴諸司法作為最后手段，行政機關(guān)作出決定后必然要能夠經(jīng)受人民法院的司法審查。如果人民法院與行政機關(guān)對《條例》的理解與適用缺乏一致標準，或者不同地方的人民法院掌握的標準不統(tǒng)一，都不利于行政機關(guān)依法履行職責。因此，人民法院對少數(shù)人濫用政府信息公開申請權(quán)的司法判斷就具有非常重要的意義，可以彌補立法漏洞，使制度運行更為科學(xué)，打消少數(shù)人利用訴訟機制謀取不當利益的念頭，形成良性循環(huán)的閉環(huán)體系。比如，《中華人民共和國最高人民法院公報》2015 年第11 期刊載的陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案，首次對申請權(quán)濫用制度進行了法律意義上的定性，嘗試通過司法裁判來解決少數(shù)人濫用政府信息公開申請權(quán)問題，產(chǎn)生了很大的實踐影響，一舉改變了對于濫用申請權(quán)行為無法可治的局面。再如，對申請人以信息公開名義進行政策咨詢、提出合法性質(zhì)疑或法律狀態(tài)確認等要求，行政機關(guān)答復(fù)不屬于《條例》調(diào)整范圍的，人民法院應(yīng)如何審查，過去一直不明確，導(dǎo)致行政機關(guān)無所適從，經(jīng)常面臨敗訴風(fēng)險，也使得少數(shù)申請人不斷利用這一機制，對行政機關(guān)提出各種申請，讓行政機關(guān)難以承受。北京市高級人民法院2014年通過發(fā)布統(tǒng)一的適用文件，明確申請人申請內(nèi)容實質(zhì)上并非獲取政府信息，行政機關(guān)答復(fù)不屬于《條例》調(diào)整范圍的，人民法院應(yīng)予支持，由此，解決了困擾《條例》實施很久的問題，大幅度減少了申請權(quán)濫用現(xiàn)象。

另外，最高人民法院通過發(fā)布十大政府信息公開案例的方式，確認了過程性信息不屬于《條例》適用范圍，行政機關(guān)沒有公開的義務(wù)，有效解決了長期法律地位不明確的過程性信息問題。可見，在《條例》修訂之前以及未來《條例》修訂之后，人民法院都仍然應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮最后一道防線的作用，彌補立法疏漏，統(tǒng)一裁判標準，有效杜絕申請權(quán)濫用行為。

必須承認，由于各種原因，《條例》本身確實存在一些立法技術(shù)缺陷，包括并未明確規(guī)定濫用申請權(quán)概念與制度，也缺乏相應(yīng)的判斷標準。這樣，導(dǎo)致包括陸紅霞案等判決都引發(fā)法院內(nèi)外很大的爭議，不同地方的法院在該案后對濫用申請權(quán)的標準把握上不統(tǒng)一，相當案例中回避認定濫用申請權(quán)，導(dǎo)致《條例》適用產(chǎn)生很大的不確定性。

對于申請人大量申請所造成的答復(fù)程序困難問題，2008年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》明確規(guī)定，“如一段時間內(nèi)出現(xiàn)大量申請公開政府信息的情況，行政機關(guān)難以按照條例規(guī)定期限答復(fù)的，要及時向申請人說明并盡快答復(fù)”，“對于同一申請人向同一行政機關(guān)就同一內(nèi)容反復(fù)提出公開申請的，行政機關(guān)可以不重復(fù)答復(fù)”。但是，由于此文件的效力不明確，加之缺乏明確的適用標準，上述規(guī)定實踐中并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，一些法院直接援引《條例》的規(guī)定，對不按期限答復(fù)或者不重復(fù)答復(fù)的行為，以程序或者實體違法為由作出不利于行政機關(guān)的裁決，導(dǎo)致一些行政機關(guān)不敢適用國辦文件的規(guī)定。對于過程性信息的掌握，也存在行政機關(guān)的判斷標準得不到人民法院認可的現(xiàn)象。所有這些立法技術(shù)帶來的衍生問題，都不是行政機關(guān)或人民法院《條例》適用層面能夠解決的，只能通過《條例》修改，從源頭上明確標準、程序與制度。已經(jīng)公布的《條例》修訂草案征求意見稿針對實踐中少數(shù)申請人反復(fù)、大量提出政府信息公開申請，影響行政機關(guān)正常工作的問題；對于申請人以政府信息公開申請的形式提出咨詢要求，進行信訪、投訴舉報等活動的問題，都設(shè)計了非常有針對性的解決制度。可以預(yù)見，隨著《條例》修訂工作的完成，能為有效杜絕政府信息公開申請權(quán)濫用現(xiàn)象，提供堅實的立法基礎(chǔ)。

（摘自《人民論壇》2019年5月中。作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，中國社會科學(xué)院文化法制研究中心主任）