我國食品安全風險分析與建議

房軍 元延芳

摘 要：分析了我國食品安全風險的特點，從企業、監管、從業者三個角度闡述了造成食品安全風險的深層次原因，提出了增強企業主體責任、加快推動產業升級、加快建立職業化檢查員隊伍建設、創新智慧監管方式、加強企業從業人員的職業化教育的幾點建議，供決策參考。

關鍵詞：食品安全;形勢;風險

分析食品安全形勢，剖析造成食品安全風險的深層次原因，是梳理食品安全監管思路，做好食品安全監管的一項基礎性工作。當前我國食品安全監管體制改革工作仍在進行，準確把握食品安全風險顯得尤為重要。

1 食品安全的概況

國內、國際的食品抽檢及監測數據顯示，我國食品安全水平不斷提高。2014—2017年我國連續4年全國食品整體抽檢合格率持續上升，由94.7%上升到97.6%[1]。歐盟食品飼料快速預警系統（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF）通報數據顯示，2013—2017年來，我國出口食品預警通報占歐盟通報總量的比例逐年下降，從14.31%下降到8.57%，下降趨勢顯著[2]。此外，英國經濟學人智庫（Economist Intelligence Unit，EIU）發表全球食品安全指數顯示，2014—2017年中國食品安全排名42～45名[3]，在全球118個國家中，位居上游，遠遠高于我國人均國民收入（Gross National Income，GNI）在世界第93位的排名[4]。

盡管國際國內數據顯示我國食品安全形勢穩步趨好，但是我國仍然處于食品安全風險隱患凸顯期。國際經驗表明，食品安全形勢與經濟發展水平密切相關，人均GDP在4 000～10 000美元時期[5]，既是黃金發展期，又是矛盾凸顯期。2017年，我國人均GDP接近10 000美元[6]，正處于食品安全問題集中爆發的階段。特別是，我國經濟社會快速發展，幾十年的發展跨越發達國家幾百年的發展歷程。當前農業現代化、工業化、信息化、網絡化交織的特殊時代背景使得我國食品安全問題較其他國家更加突出和集中，食品安全呈現新舊風險并存、多重矛盾交織的復雜特征。

2 食品安全風險特點分析

我國食品安全風險的特點主要表現為：一方面微生物污染、農獸藥殘留、添加劑等傳統的食品安全風險仍然是主要的風險類型;另一方面隨著現代農牧業和食品工業的發展，新材料、新技術、新工藝的應用以及新的消費方式帶來了新型食品安全風險。

2.1 微生物風險依然凸顯

一是微生物指標不合格占整體抽檢率約1/3。原國家食品藥品監督管理總局公布的2016年抽檢數據顯示微生物污染占不合格樣品的30.7%，其中因致病性微生物導致的不合格樣品占此類不合格的25.6%[7]。二是微生物引起的食源性疾病是引發食物中毒的最主要因素。2008—2015年原衛生計生委公布的全國食物中毒數據顯示，微生物是引起食物中毒的最主要因素，占總中毒人數的62.02%[8]。三是糧食中真菌毒素污染不容忽視。大量研究表明，我國糧食作物不同程度地遭受到霉菌及其產生的毒素污染。部分省份小麥中嘔吐毒素（脫氧雪腐鐮刀菌烯醇）檢出率為70%[9]。有學者抽取了某省份197份大田產玉米進行檢測，發現黃曲霉毒素B1，平均超標率達48.7%[10]。

2.2 農獸藥濫用、殘留問題突出

我國是獸用化學制劑使用量大國，每年使用抗菌藥物原料約20萬t，50%用于養殖業，其中60%以上用作飼料藥物添加劑，平均1kg 肉要使用抗菌藥物 987mg，遠遠高于歐盟國家平均每生產1kg 肉要使用平均100mg抗菌藥物的量[11]。原國家食品藥品監督管理總局公布的2017年抽檢數據顯示，較2016年農獸藥殘留不合格率略有上升，由5.5%上升為9.6%[7，12]，禁用農獸藥，如毒死蜱、鹽酸克倫特羅、孔雀石綠等時有檢出。2017年第四季度，食品中農獸藥殘留指標不合格問題占不合格問題總數的25.1%[12]，占比達1/4。此外，我國是獸用化學制劑使用量最大的國家之一，每年使用抗菌藥物原料約20萬t，50%用于養殖業，其中60%以上用作飼料藥物添加劑，平均1kg肉要使用抗菌藥物987mg，遠遠高于歐盟國家平均每生產1kg肉要使用平均100mg抗菌藥物的量[13]。

2.3 環境污染向食品遷移問題不容樂觀

我國用全世界7%的耕地養活了22%的人口，同時用掉了世界上35%的化肥和20%的農藥[14]。在工業污染尚未得到顯著治理的情況下，農業非點源污染成為中國水污染的主要根源和空氣污染的重要來源[15]。此外，調查顯示，全國耕地土壤點位超標率高達19.4%，重金屬等無機污染物超標點位數達到82.8%[16]。王曉波等[17]對某市售大米鉻污染水平調查顯示，鉻檢出率為100%，超標率為26.67%。

2.4 食品摻假、欺詐、虛假宣傳、非法添加等主觀故意違法嚴重

以次酒充當好酒，“劣幣驅逐良幣”的摻假欺詐現象嚴重。以保健品為代表的夸大宣傳、非法聲稱、釣魚式營銷等現象造成極其不良的社會影響;最為惡劣的是食品中添加藥品，例如在減肥產品中摻加西布曲明、酚酞等成分[18]，保健酒中摻加他達拉非成分[19]。這些危害因素的共同點是經濟利益驅動下的主觀故意違法，是未來食品安全問題防控的重點。

2.5 食品添加劑超標現象依然嚴重

食品添加劑中超范圍、超限量、非法添加現象依然嚴重，2017年原國家食品藥品監督管理總局抽檢數據分析結果顯示，此類不合格樣品占全國抽樣檢測不合格樣品總量的23.9%[11]，特別是粉條粉絲、面制品（餐飲食品）中鋁超標問題尤其突出[11]。造成這些問題的主要原因是部分中小食品企業整體素質不高，為了延長食品保存期，強化感官特性，不顧法律法規要求，超限量、超范圍的濫用食品添加劑。此外，消費者未能正確掌握食品添加劑相關知識，錯把非法添加三聚氰胺認為是非法使用添加劑，以致達到“談添色變”的程度。

2.6 輻照、核污染等物理污染呈現新的特點

有別于傳統的食品污染，一些新的物理因素如輻照、核污染等危害值得引起關注。2016年“3.15”晚會曝光了跨境電商平臺出售來自日本福島核輻射污染區域麥片的問題。隨著食品輻照保鮮技術的推廣應用，其放射性危險問題成為人們關注的另一焦點。

2.7 轉基因安全問題始終備受關注

以轉基因技術為代表的新技術、新產品類風險備受關注。2016年農業農村部調研發現我國個別省份存在轉基因作物非法偷種現象[20]。2017年歐盟RASFF對華通報[2]中有10例涉及轉基因問題，其中9例涉及未經授權的轉基因大米及其加工制品（米粉、粽子、粉條），1例涉及轉基因番木瓜。轉基因產品的規范化管理與民眾知情權的保護始終備受關注。

2.8 新業態風險不容忽視

2016年中國互聯網餐飲外賣市場規模已經達到了3 500多億人民幣，占全國餐飲業營業總額的10%[21];生鮮電商銷量實現了翻倍增長，國內整體交易額約為913 億元[22]。網絡平臺銷售食品具有快速性、流動性、隱蔽性的特點，傳統的監管手段難以適應，監管立法也表現出一定的滯后性，加大了網絡食品的風險。

3 食品安全風險的根源分析

3.1 產業規模與食品安全保障的矛盾

產業規模與食品安全保障的矛盾主要表現為2個方面：一是我國食品產業多、小、散亂的現狀短期內難以改變。我國獲得許可證的食品生產和經營企業約1 300萬家[23]，大中型企業所占比例約為3%，小微型企業和小作坊占全行業的80%以上，這也意味著我國食品安全風險源點多、面廣。二是與外國相比，我國食品企業基礎狀況決定了其風險更為復雜。我國養豬戶6 700萬，500頭以上規模的僅占38.4%;美國養豬戶僅有7萬，規模在500頭以上的養殖戶占96.6%;美國90%肉制品僅由4家大型肉類企業供應，而我國排名在前10位的企業所占份額不到20%[24];美國嬰幼兒配方乳粉企業只有4家，我國嬰幼兒配方乳粉企業110家[25]。

3.2 監管能力與食品安全保障的矛盾

監管能力與食品安全保障的矛盾體現在三個方面：一是人均監管任務艱巨。2017年統計數據顯示，我國共有食品生產企業14.9萬家、食品添加劑生產企業3 685家、食品經營企業許可證1 284.3萬件[23]。全國縣級以上食品監管人員約27萬，平均每位監管人員監管近50家企業，任務十分艱巨。二是監管隊伍的專業化水平有待提升。2015年底統計數據顯示，全國縣級以上監管行政機構中相關專業人員比例為26.8%，大學本科以上學歷人員比例為62.5%[26]。基層食品檢查的隊伍主要以兼職為主，僅有個別省份建立了食品職業化檢查員隊伍，食品檢查隊伍的專業化水平難以保障;三是我國食品檢查設備和手段落后，基層普遍存在檢查設備、執法記錄儀、檢查車輛短缺的情況。

3.3 從業人員素質與食品安全保障的矛盾

安全的食品是生產出來的，從業人員素質起著直接、決定性作用，監管只能起到監督和輔助作用。一方面從業人員職業素質良莠不齊導致產品質量安全缺乏保障，成為引發食品藥品安全事件的根源之一。我國食品工業和餐飲行業1 600萬從業人員中，85%以上是受教育水平較低的進城務工人員[27];另一方面從業人員誠信意識缺失或不足，導致食品造假、濫用添加劑、非法制作以及虛假宣傳食品安全問題頻發。

4 建議和對策

4.1 增強企業主體責任

企業是市場主體，也是食品安全的責任主體，必須對自己生產經營的產品質量安全承擔法律責任。發生食品安全事件，企業要在第一時間對公眾做出解釋，說明發生了什么，為什么會發生，準備采取哪些措施。同時要加強食品安全違法案件處罰力度，所有違法案件一律處罰到人。企業質量控制體系的每一個環節都應有責任人，如果沒有明確責任人，就要由企業負責人、董事長、法定代表人承擔法律責任。使得所有不合格產品、所有違法違規行為都有負責人。只有如此，才能真正起到警示作用，督促企業落實主體責任。

4.2 加快推動產業升級

加快推動企業轉型升級，一是支持大型企業做優做強，鼓勵企業兼并重組，培育具有國際競爭力的大型食品工業企業集團;引導中小型企業做優做精，鼓勵小型企業采用先進技術和設備，提高產品質量，逐步形成大型骨干企業支撐力強、中小型企業特色鮮明的協調發展格局。二是鼓勵企業采用HACCP體系的風險預防控制體系，建立以記錄為核心的運行體系，實現對物料、過程、人員、消費等食品全產業鏈關鍵節點食品安全管理體系的優化。三是啟動食品安全領域的企業和個人信用信息采集標準、評價分級等基礎工作，建立食品企業和從業人員信用信息數據庫，加快完成與人民銀行征信系統的對接，讓食品安全領域信用監管早見實效。

4.3 加快建立職業化檢查員隊伍

食品監管是一項專業性工作，不僅僅是單純的行政管理工作，還涉及食品科學技術知識、法律專業知識等，其捍衛公共安全的職責要求其必須有一支專業化的隊伍。當前市場綜合監管模式下，更應優先保證食品監管職能在市場監管中的核心地位和資源比重。基層政府應該從食品安全地方政府負總責的政治高度看待食品安全監管工作，對市場監管下的食品安全監管工作予以更大的人力、財力和物力上的支持，充分保障食品安全監管相關職能部門的設置和編制配備，確保編制、人、財、設備優先向人民群眾關心的食品監管傾斜。同時國家層面應依據人口數量、產業狀況、地理區域等指標科學設定食品監管資源的比重，并將相關指標予以剛性化、指標化，便于地方參考組建隊伍，開展食品安全檢查工作。

4.4 創新智慧監管方式

世界各國都面臨著監管資源與監管任務量差距懸殊的難題。只有堅持風險分級監管，利用有限的監管資源實施“精準監管”，才能實現監管效能最大化。互聯網時代、大數據時代的到來為監管提供了創新監管的思路，推進“大數據+監管”，強化對各類數據的分析研判，運用大數據分析增強風險防范的靶向性，提升監管的精準性;運用互聯網、物聯網、大數據、云計算等新型技術成果，實現“機器換人”“機器助人”，提高監管效率;運用“互聯網+食品安全”提高監管的透明度，保障和改善民生，構建“嚴管”加“巧管”的監管新局面。

4.5 加強企業從業人員的職業化教育

提升從業人員職業化素質是一項系統工程，應加強國家頂層設計，不僅僅是在食品安全法中規定培訓時間，也建議明確食品從業人員的職業標準資質要求。應注重對企業負責人進行強制培訓，不少食品安全事故往往是企業負責人對食品安全相關法律、法規、標準等了解甚少，對違法后果的嚴重性和可能承擔的法律責任認識不夠，唯利是圖，添加非食用物質、濫用添加劑等手段違法生產食品，造成極大危害;對關鍵崗位從業人員如質量安全管理員、企業內審員、研發人員、實驗室檢測人員等提出培訓標準和要求，并建立培訓記錄;要加強企業從業人員指導手冊的開發和使用，提高監管人員和企業在監管信息和要求方向的對稱性，提高監管效率。

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Abstract：The article analyzed the characteristics of China's food safety risks，and explained the deep-rooted causes of food safety risks from the perspectives of enterprises，regulators and practitioners.Based on this，we proposed suggestions for supervision decision，including strengthening the main responsibilities of enterprises，accelerating the promotion of industrial upgrading，accelerating the establishment of professional inspector team，innovating smart supervision methods，and strengthening the professional education of employees in the enterprise.

Keywords：food safety;situation;risk

（責任編輯 唐建敏）