建設“一張圖”實施監督系統的實踐與探索

劉杰

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。改革開放以來，各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突等問題。為此，黨中央作出組建自然資源部、實現“多規合一”、建立國土空間規劃體系并監督實施的重大決策。文章結合鶴壁市國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設的實踐探索，從三個方分析并總結了信息化技術在國土空間規劃體系建設中的重要作用。

建設的背景

2017年1月，河南省被確立為全國9個試點省份之一，開始了空間規劃的探索工作，同步搭建了省級空間規劃信息平臺及鶴壁市空間規劃信息平臺，支撐空間規劃試點建設工作。2019年5月，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》印發，文件要求基于國土空間基礎信息平臺，整合各類空間關聯數據，著手搭建從國家到市縣級的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，形成覆蓋全國、動態更新、權威統一的國土空間規劃“一張圖”。同年7月，明確了依托國土空間基礎信息平臺，全面開展國土空間規劃“一張圖”建設和市縣國土空間開發保護現狀評估工作。

鶴壁市在原有試點信息平臺基礎上，根據文件最新要求，整合了現狀、規劃、管理及社會經濟四大類數據內容，完成了國土空間規劃分析評價、國土空間規劃成果審查與管理、支撐國土空間用途管制、國土空間規劃監測評估預警、資源環境承載能力監測預警等功能，服務于覆蓋規劃編制、審批、實施、監測、評估、預警全流程管理。

建設的成果

在試點基礎上，2018年，鶴壁市與相關單位聯合編制《鶴壁市國土空間總體規劃（2019—2035年）》。基于編制成果，河南省遙感測繪院同時開展國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設。項目結合鶴壁市空間規劃體系、工程建設項目審批制度“雙改革”要求，將一張藍圖及合規性檢測等內容與工程建設項目審批系統進行融合及互聯互通。目前，系統整合了30多個局委800余G的數據，建成了7個子系統，實現了各類空間數據的統一管理與共享。

國土空間規劃“一張圖”應用子系統通過對各行業的數據資源進行梳理，分析數據間的層次、類別和關系，對國土空間信息的數據資源進行統一規劃，制定統一的數據資源編碼與分類體系，形成國土空間規劃“一張圖”。國土空間規劃分析評價子系統圍繞生態保護、農業生產等不同功能指向，開展土地、環境等單要素評價，綜合單要素結果進行集成評價，劃分資源環境承載能力等級;以資源環境承載能力集成評價為基礎，開展國土空間適宜性評價，為國土空間格局優化提供支撐。支撐國土空間用途管制子系統為管理人員提供規劃編制和決策支撐的數據依據，并提供輔助國土空間規劃編制的分析工具，幫助生成定制化數據產品。國土空間規劃成果審查與管理子系統面向國土空間規劃成果審批過程，提供規劃成果質檢、成果輔助審查等功能。國土空間規劃監測評估預警子系統構建規劃實施評估指標體系、專項評估及預警模型，提供國土空間規劃監測評估預警功能，支撐責任落實，輔助管理者決策。資源環境承載能力監測預警子系統整合集成或接入有關部門資源環境承載能力監測數據，提供對資源環境承載能力的綜合監管、動態評估和決策支持功能，推動資源環境承載能力監測預警規范化、常態化、制度化。國土空間規劃指標模型管理子系統通過建設相關應用，實現國土空間規劃監測評估預警過程中指標和模型的可視化管理和配置。指標管理和模型管理作為后臺服務支撐前端應用，為國土空間規劃監測評估預警管理系統及時提供服務。

應用的成效

經過努力，項目不僅形成覆蓋全區域、內容豐富、標準統一、準確權威的國土空間基礎信息數據資源體系，而且初步形成數據資源、指標模型、信息系統等成果，并得到廣泛應用。

形成了一張底圖。系統收集了來自發改委、自然資源和規劃等30個委辦局的各類空間數據，形成了以2000 國家大地坐標系和 1985 國家高程基準為統一空間基準，以鶴壁市國土三調初步成果為基礎的現狀、規劃、管理及社會經濟四大類數據內容，完成了坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖建設。

優化了國土空間開發保護格局。系統建設中，信息化建設單位與空間規劃編制單位緊密結合，空間規劃編制單位為信息化建設單位提供專業技術指導和雙評價及雙評估指標模型，信息化建設單位依據指標模型，為空間規劃編制單位提供自動化分析工具，以邊建邊用，提高規劃編制單位的評價和評估效率，輔助生成“三區三線”邊界范圍，優化國土空間開發保護格局。

營造了良好營商環境。前期基于一張底圖，制定各規劃間的沖突規則，檢測沖突圖斑，輔助空間規劃編制及多規合一;結合“放管服”要求，在項目策劃生成前期，對項目進行合規性檢測，并對工程建設項目審批全流程提供空間數據服務，支撐并聯審批，提升審批效率，壓縮審批時間。（作者單位：河南省遙感測繪院）