對征地安置補償不服，該告誰？

張夢夢

在不少征地安置補償案件中，民眾存在分不清責任主體、亂告一氣的現象。殊不知，行政行為講究“依法履職”“權責相適應”原則，簡言之，就是任何行政行為都應該有明確的責任主體，不能瞎告、亂告，否則不僅權利得不到救濟還會造成行政和司法資源的極大浪費。因此，想要在復議、訴訟過程中依法高效地維護自身的合法權益，找準、找對責任主體尤為關鍵。

例如，案例一，對征地安置補償標準不服，要求市、縣自然資源管理部門進行協調，且將市、縣自然資源管理部門作為被告進行復議、訴訟。案例二，認為征地安置補償款落實不到位，申請人要求確認市、縣自然資源管理部門在組織實施征地批復過程中沒有依法支付征地補償款的行為違法。案例三，對征地安置補償不服，將市、縣自然資源管理部門和市、縣人民政府作為共同被告提起復議或者訴訟。案例四，對征地安置補償標準不服，將市、縣人民政府作為被告。案例五，對征地安置補償落實不到位將市、縣人民政府作為被告。

在上述案例中，申請人選擇市、縣自然資源管理部門作為責任主體的標準有以下幾個。一是征地安置補償方案由市、縣自然資源管理部門擬定;二是征地安置補償方案落款蓋章主體為自然資源管理部門;三是征地安置補償方案由市、縣自然資源管理部門負責組織實施。選擇市、縣人民政府作為責任主體的依據為：安置補償行為是經市、縣人民政府批準的行為，依法應將上級批準機關作為責任主體。

依據《土地管理法》第四十六條規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”以及《土地管理法實施條例》第二十五條第一款規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”由此可知，法律規定市、縣人民政府負責組織實施征收土地和安置補償程序。

從《土地管理法實施條例》第二十五條第二款規定的“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施”可以看出，土地行政主管部門即現在的自然資源局在征地過程中，需要具體負責征地補償、安置方案的擬定和實施。

那么，土地行政主管部門是否能夠因為具體負責征地補償、安置方案的擬定和實施，就成為此類案件的適格被告呢？《行政訴訟法》第二十六條第一款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”以及第五款規定：“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。”因此，確定適格的被告就需要從“作出行政行為的主體”入手。在征地安置補償過程中，具體組織實施各行政行為的主體確實為土地行政主管部門，如，征地安置補償方案的制作和公告主體均為各級自然資源局。但這里的組織實施行為不應當理解為該行為就是土地行政主管“作出”的。依據合法行政原則，行政機關應當依照法律授權作出行政行為：行政機關所作行政行為必須有立法性規定的明確授權;沒有立法性規定的明確授權，行政機關不得作出任何影響公民、法人和其他組織權利義務的行政行為。在征地安置補償過程中，《土地管理法》第四十六條以及《土地管理法實施條例》第二十五條明確了征收土地的實施主體為縣級以上人民政府，即依據法律規定縣級以上人民政府依法享有組織實施征地程序的法定職權。而土地主管部門的行為應當認定為《行政訴訟法》第二十六條第五款規定的受委托實施的行為，因為在征地安置補償過程中，土地行政主管部門所做的行為均需要經過市、縣人民政府批準后才能實施，故其行為應理解為代表市、縣人民政府實施的行為，而非土地行政主管部門獨立行使職權的行為。綜上可知，在征地安置補償中，土地行政主管部門的行為屬于受政府委托的行為，而非獨立行使法定職權的行為。

《行政復議法實施條例》第十三條規定：“下級行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級行政機關批準作出具體行政行為的，批準機關為被申請人。”《行政訴訟法》第二十六條第五款規定：“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。”不難發現，在征地安置補償案件中，復議和訴訟法律規定的適格被告應當是人民政府。

在河南省高級人民法院（2019）豫行終513號判決書中，明確指出：土地的征收主體為市人民政府，故市人民政府具有安置補償的法定職責。市、自然資源管理部門以及《土地管理法》的相關規定，對外發布征地補償安置方案，但其并非涉案土地的征收主體，不具有安置補償的義務。履行行政補償法定職責是政府的職責，申請人不能將市自然資源管理部門作為被告。

綜上可知，征地安置補償案件的法定責任主體是市、縣人民政府，而非土地行政主管部門，對征地安置補償不服，要告還得告政府。（作者單位：河南檢察職業學院）