生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

李忠 黨麗娟

編者按：國際上的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和我國的生態(tài)產(chǎn)品雖然價(jià)值概念并不完全一致，但是其實(shí)現(xiàn)模式和改革創(chuàng)新的方向?qū)ξ覈鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重要的參考和借鑒意義。

探索和實(shí)踐“綠水青山”通往“金山銀山”的差異化路徑，走出經(jīng)濟(jì)和生態(tài)互融共生、互促共進(jìn)的發(fā)展新路

生態(tài)產(chǎn)品是我國提出的概念，國際上對我國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題具有參考意義的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（Payment for Ecosystem Services，PES）。20世紀(jì)90年代以來，PES在全球范圍內(nèi)得到廣泛使用，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值得到體現(xiàn)。經(jīng)多年探索，這些實(shí)踐的應(yīng)用范圍日益廣泛、補(bǔ)償方式更加多元、制度體系逐步完備，形成了較為成熟的模式，對建立和完善我國的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制具有重要借鑒意義。

國際生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)探索

目前，各國在森林、流域、濕地、礦產(chǎn)開發(fā)、生物多樣性、自然保護(hù)區(qū)等領(lǐng)域開展了大量的生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)購買、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)探索。

森林價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政府支付模式。哥斯達(dá)黎加于1996年頒布了《森林法》，設(shè)立了“森林生態(tài)環(huán)境效益基金”機(jī)構(gòu)，政府修改了能源稅和水稅，向碳排放者、用水大戶收費(fèi)。基于自愿加入原則，由該機(jī)構(gòu)與林地所有者簽訂森林保護(hù)、造林、森林管理、自籌資金植樹等四類合同，林地所有者按約定履行造林、森林保護(hù)、森林管理等義務(wù)，機(jī)構(gòu)向其支付環(huán)境服務(wù)費(fèi)用。項(xiàng)目實(shí)施后，該國森林覆蓋率從1986年的21%提升到2012年的52%，1999～2005年減少了1100萬噸二氧化碳排放，用水戶簽訂的合同數(shù)量持續(xù)增加，林地所有者的生活水平得以顯著改善。

水資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的企業(yè)支付模式。因原水源地水質(zhì)受到污染，法國偉圖礦泉水公司在設(shè)立新水源地、建設(shè)過濾廠、凈化水源地水質(zhì)三個方案中，選擇了成本最低的凈化水源地水質(zhì)措施。該公司投資900萬美元購買水源上游地區(qū)1500公頃農(nóng)地后，無償將土地交付給農(nóng)民使用，并每年向其支付320美元/公頃的土地補(bǔ)償，連續(xù)支付7年。公司還贊助農(nóng)民修建現(xiàn)代設(shè)施，將土地轉(zhuǎn)向發(fā)展集約程度較低的乳品農(nóng)業(yè)，實(shí)施動物廢棄物處理改良技術(shù)、禁止使用農(nóng)用化學(xué)品等措施。該措施使非點(diǎn)源污染大幅減少，水資源的自凈能力大幅提高，管理良好的草場每公頃每年還能生產(chǎn)飲用水約3000立方米。該做法既保護(hù)了飲用水水質(zhì)，節(jié)約了公司成本，也使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得較大收益。

流域價(jià)值實(shí)現(xiàn)的綜合開發(fā)模式。在多年資源掠奪式開發(fā)利用背景下，美國成立了聯(lián)邦政府一級機(jī)構(gòu)——田納西河流域管理局，按照“防洪、疏通航道、發(fā)電、控制侵蝕、綠化和發(fā)展”思想，對全流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和治理。為鼓勵流域居民進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和綠色生產(chǎn)，管理局對水資源開發(fā)工程給予優(yōu)惠政策，還對流域居民就業(yè)提供補(bǔ)償。電力系統(tǒng)為流域居民提供廉價(jià)電力，農(nóng)業(yè)部門建設(shè)的肥料研究中心引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜合理利用土地，管理局設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)貸款基金促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自1960年管理局發(fā)行債券并得以成功運(yùn)作以來，債券促進(jìn)了電力贏利，有效支持了流域內(nèi)自然資源綜合開發(fā)和管理，流域價(jià)值不斷增長。

濕地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的儲備交易模式。“濕地補(bǔ)償銀行”是指恢復(fù)受損濕地、新建濕地、加強(qiáng)現(xiàn)有濕地的某些功能或保存濕地及其他水生資源，并將這些濕地以“信用”的方式通過合理的市場價(jià)格出售給濕地占用者，以抵消、補(bǔ)償開發(fā)項(xiàng)目給濕地和水生資源所帶來的不可避免的破壞和損失，從而達(dá)到濕地“零凈損失”的目的。政府設(shè)定好清晰、約束有力的監(jiān)管框架和要求，給予各個市場主體充分自主權(quán)，用再建的新濕地作為對人為破壞濕地的賠償，可以實(shí)現(xiàn)濕地在總量和功能上的可持續(xù)平衡。從全球看，以濕地緩解銀行為代表的模式也在多個國家得到了應(yīng)用。

經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

從國際案例看，其成功的經(jīng)驗(yàn)在于充分調(diào)動了政府、企業(yè)和社會各界的力量，利用市場機(jī)制，引入社會資本，推動生態(tài)資源變?yōu)橘Y本和財(cái)富。

政府、企業(yè)和社會各界多方參與。從各國實(shí)踐看，公共支付和市場支付是國外實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的主要模式。公共支付模式是政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施、環(huán)境稅費(fèi)制度等實(shí)施的補(bǔ)償方式;市場支付模式是生態(tài)產(chǎn)品受益者對保護(hù)者（或產(chǎn)品提供者）的直接補(bǔ)償，主要有自主交易、產(chǎn)權(quán)交易等模式;自主交易模式通常被稱為“自愿補(bǔ)償”或“自愿市場”，典型案例如上文所述是法國偉圖公司為保持水質(zhì)付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償。國際生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的實(shí)踐是從政府支付開始的，經(jīng)過長期探索后，逐步向市場化轉(zhuǎn)變，使企業(yè)、NGO（非政府組織）、個人等社會各界的力量都參與到生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和功能提升中。

建立資源環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制。發(fā)達(dá)國家比較重視利用市場化方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，其主要做法是通過創(chuàng)新賦予資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)，然后通過產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。最常見的產(chǎn)權(quán)交易包括排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)等形式。目前全球碳排放權(quán)交易占有較大比例，歐盟、澳大利亞等多個碳排放權(quán)交易市場在2016年碳交易量達(dá)到6340億噸。水權(quán)、水質(zhì)交易市場也是較為常見的環(huán)境權(quán)益交易模式，目前以澳大利亞和美國為主的約12個國家實(shí)施了水權(quán)分配和交易機(jī)制，在美國、英國和澳大利亞等國實(shí)施的近20個水質(zhì)交易項(xiàng)目中，交易的水質(zhì)信用額度達(dá)到3200萬美元。

引導(dǎo)社會資本進(jìn)入。通過金融工具創(chuàng)新引導(dǎo)資本投向生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和功能提升是發(fā)達(dá)國家的普遍做法。主要有三種模式：一是依托原有的商業(yè)銀行或政策性銀行開展綠色金融業(yè)務(wù)，包括發(fā)放綠色債券、開展綠色信貸業(yè)務(wù)等;二是建立生態(tài)資源儲備交易機(jī)制的生態(tài)銀行，將生態(tài)修復(fù)所產(chǎn)生的服務(wù)價(jià)值增量作為信用或權(quán)益儲備起來，然后建立交易平臺出售給開發(fā)利用者，如1991年美國創(chuàng)建的濕地緩解銀行;三是設(shè)立私人資本參與的投資基金，以公共資本為引導(dǎo)，通過綠色金融創(chuàng)新將私人資本吸引到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，撬動其共同參與，以股票、債券和擔(dān)保等多種形式向生態(tài)項(xiàng)目投資獲取經(jīng)濟(jì)收益。

推行生態(tài)標(biāo)簽制度。國外普遍采用生態(tài)標(biāo)簽認(rèn)證制度，鼓勵企業(yè)按照可持續(xù)的方式生產(chǎn)出生態(tài)友好型產(chǎn)品或綠色產(chǎn)品，不僅有利于節(jié)約能源資源消耗、減少污染排放、提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，而且這些含有標(biāo)簽的產(chǎn)品向消費(fèi)者提供綠色生態(tài)價(jià)值而產(chǎn)生溢價(jià)。1978年聯(lián)合國首次提出了“藍(lán)色天使”生態(tài)標(biāo)簽，隨后多國相繼推出本國和地區(qū)性的生態(tài)標(biāo)簽。美國“能源之星”是目前世界范圍內(nèi)非常有影響力的生態(tài)標(biāo)簽。歐盟于1992年建立了生態(tài)標(biāo)簽體系，目前已有7萬多產(chǎn)品和服務(wù)得到認(rèn)證。國際性公益組織——森林管理委員會（FSC）目前已對85個國家的30億畝森林及其產(chǎn)品進(jìn)行了認(rèn)證。目前具有生態(tài)認(rèn)證的產(chǎn)品涉及林產(chǎn)品、眾多農(nóng)產(chǎn)品、海洋漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)以及生態(tài)旅游等領(lǐng)域。

啟示和建議

國際上的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和我國的生態(tài)產(chǎn)品雖然價(jià)值概念并不完全一致，但是其實(shí)現(xiàn)模式和改革創(chuàng)新的方向?qū)ξ覈鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重要的參考和借鑒意義。

政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作。生態(tài)產(chǎn)品既具有公共物品屬性也具有商品屬性，充分發(fā)揮好政府和市場的雙重作用，是我國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。一般而言，政府在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制中發(fā)揮著主導(dǎo)和引導(dǎo)作用。政府主要作用于生態(tài)建設(shè)資金安排、轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償，同時(shí)還發(fā)揮著生態(tài)產(chǎn)品交易機(jī)制的制定、政策設(shè)計(jì)、相關(guān)制度安排以及市場監(jiān)督等作用。市場則是在優(yōu)化環(huán)境資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時(shí)，通過產(chǎn)權(quán)交易和生態(tài)資源的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。此外，即便是在政府直接投資的領(lǐng)域也可以探索引入市場機(jī)制，以提高政府的效率。

因地制宜、差異實(shí)現(xiàn)。從國際實(shí)踐看，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑和模式隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平的不同而有所差異。發(fā)展中國家由于處于生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重污染和退化階段，更關(guān)注自然資源的保護(hù)與更新;發(fā)達(dá)國家則更注重生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升。考慮到我國區(qū)域發(fā)展的較大差異性和生態(tài)產(chǎn)品的多樣性，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑要因地制宜，實(shí)施差異化的模式。要基于生態(tài)系統(tǒng)的功能與空間布局特征，結(jié)合不同類型生態(tài)產(chǎn)品的優(yōu)勢，系統(tǒng)謀劃生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)策略，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)模式，健全品牌、認(rèn)證等服務(wù)體系，探索和實(shí)踐“綠水青山”通往“金山銀山”的差異化路徑，走出經(jīng)濟(jì)和生態(tài)互融共生、互促共進(jìn)的發(fā)展新路。

明晰產(chǎn)權(quán)、增加供給。通過明確產(chǎn)權(quán)，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場機(jī)制原則，將生態(tài)資產(chǎn)變現(xiàn)為資本和財(cái)富，才能促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的供給。因此，需要深化產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰生態(tài)資產(chǎn)的所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能，推進(jìn)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的模式向林權(quán)、水權(quán)、草權(quán)等領(lǐng)域延伸，為產(chǎn)權(quán)的交易流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，挖掘延伸生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值鏈，拓展生態(tài)產(chǎn)品的供給途徑，最大限度地實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場價(jià)值。

搭建平臺、創(chuàng)新機(jī)制。由于生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品屬性，其市場需要通過制度創(chuàng)新去創(chuàng)建交易市場。當(dāng)前，需要在前期探索和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定進(jìn)入市場交易的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益品種，建立起統(tǒng)一規(guī)范的資源環(huán)境權(quán)益市場，探索設(shè)立全國性的生態(tài)產(chǎn)品交易平臺或中心。同時(shí)，不斷推動制度創(chuàng)新，探索開展招標(biāo)拍賣、抵押貸款、資產(chǎn)證券化、綠色金融、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等機(jī)制創(chuàng)新，完善森林、濕地、水資源等資源環(huán)境交易制度，拓展與現(xiàn)代市場體系融合的多元化交易機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。（摘自《中國不動產(chǎn)》2019年第8期）