央企在升級

2016年2月，國務院國資委公布“十項改革試點”，其中包括關于落實董事會職權試點、關于市場化選聘經營管理者試點、關于推行職業經理人制度試點、關于企業薪酬分配差異化改革試點、關于國有資本投資、運營公司試點、關于中央企業兼并重組試點、關于部分重要領域混合所有制改革試點、關于混合所有制企業員工持股試點、關于國有企業信息公開工作試點、關于剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。

其中，國有資本投資、運營公司試點名列第五。但另一方面，這一試點又有著與其他試點不同的“氣質”：綜合。

2014年，國投和中糧就已被指定為國有資本投資試點。2016年，誠通集團、國新公司被改組為國有資本運營公司，成為第二批試點企業，之后不久又增加了6家央企作為國有資本投資公司試點，分別為神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團。

2017年3月，時任國務院國資委主任肖亞慶在全國兩會上回答中外記者的提問，他表示，“在試點基礎上，主要目的是想讓投資公司、運營公司的側重點更加清晰。比如，哪些重點領域是這‘兩類公司’應該關注的，資本投資方向和投資強度有什么區別。另外，我們也在嘗試，投資運營怎樣在運營公司上以資本為主，強調資本流動性，使得流動性進一步提高。”

“有一些投資公司，我們期望能夠在國計民生一些重要領域有更長遠的發展方向。在治理結構上和組織框架上，這‘兩類公司’也在試。比如，總部集團是不是要小一些？還有一項改革，就是瘦身健體。過去一年有一些企業也在做，在集團公司這一塊管理層太多，人員也特別多。我們去年有一些公司減了30%，甚至有的更多，現在運轉很好。希望投資運營公司在治理結構上進一步探索。”

在2018年11月召開的國有資本投資、運營公司座談會上，肖亞慶再次確認了國有資本投資、運營公司試點改革的綜合性。他強調，“要把國有資本投資、運營公司作為綜合改革平臺，同步開展落實董事會職權、推行職業經理人制度、差異化薪酬分配改革、中央企業兼并重組、混合所有制改革、混合所有制企業員工持股等其他改革，充分發揮改革綜合效應，進一步激發企業內生活力和發展動力。”

當時他還透露，國務院國資委初步考慮新增10戶左右央企開展國有資本投資、運營公司試點。

在2019年2月，國務院國資委公布，已經新增了11家該項試點。航空工業集團、國家電投、國機集團、中鋁集團、中國遠洋海運、通用技術集團、華潤集團、中國建材、新興際華集團、中廣核、南光集團等11家央企為國有資本投資公司試點企業。

當時，國務院國資委新聞發言人彭華崗表示，新一批11家國有資本投資公司試點央企將著力打造改革“升級版”，重點在調整管控模式、優化產業布局、推動機制轉換等方面加大工作力度。

雖然都承擔著區別于其他央企產業集團的改革重任，“兩類公司”要繼續推進的改革都是綜合性改革，但“兩類公司”之間仍有不同的功能區分和改革側重。

在《以管資本為主推進職能轉變方案》發布吹風會上，國務院國資委秘書長彭華崗曾對“兩類公司”的功能有過比較詳細的說明。

他說：國有資本投資公司，側重在重要行業和關鍵領域，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構。投資公司肩負產業使命，未來旗下可能有若干資產千億元級別的產業集團，甚至包括兩三個全球500強企業，謀求相關產業的做強做大。

國有資本運營公司，側重提升商業類企業的國有資本運營效率，促進國有資本合理流動。運營公司無產業使命，關鍵是通過市場運營實現國有資本的保值增值。在資本運營中，也會培育新興產業，但培育成熟后有可能出售或轉給相關的國有投資公司。與此同時，中央企業還將繼續保留相當數量的實體產業集團，專注做強實業、做優產業，參與國際競爭。

目前的試點企業中，誠通集團、國新公司是國有資本運營公司試點；其他19家都為國有資本投資公司試點。

至此我們可以看到，國務院國資委事實上是有意將國有資本投資公司逐步打造成一個個“小國資委”，在國資委的授權放權精神指導下，它們通過投資實業，并且對持有資產進行經營和管理，來改善產業結構；國資委在放權授權之后，一個個央企集團將逐漸變身為一個個國有資本運營公司。其實在央企的發展歷史過程中也可以看到這一趨勢。

也就是說如何投資、往哪兒投，由企業說了算。國務院國資委所做的事情是，監督國有投資、運營公司的業務行為能夠確保實現其預期目標，實現國有資本保值增值，同時也對產業結構布局進行優化，使其符合國家整體經濟運行目標。

“從定位上看，國有資本運營公司將成為政府和市場之間的隔離帶，成為國有資本市場化運作、優化布局結構、提高配置效率的專業平臺，成為推進經營性國有資產集中統一監管、幫扶困難企業、處置不良和低效無效資產、解決歷史遺留問題等的操作平臺。”曾擔任試點企業誠通控股集團董事長的馬正武這樣認為。

他的理解可謂透徹。

本次國有資本投資、運營公司試點，主要將從三方面進行積極探索：一是發展國有資本專業化運營，同時探索有效的投資運營模式；二是探索國資委與企業的關系，完善國有資產監管方式；三是推進國有資本投資、運營公司內部改革，探索市場化的企業經營機制。

其中“探索國資委與企業的關系”尤其受到重視。試點進展的過程，也是國務院國資委與國有資本投資、運營公司關系理順的過程。

國務院《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中明確改革和完善國有資產管理體制三方面的改革舉措，其中一項舉措就是“改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，明確國有資產監管機構與國有資本投資、運營公司關系，界定國有資本投資、運營公司與所出資企業關系。同時要開展由國有資產監管機構授權國有資本投資、運營公司履行部分出資人職責的試點工作，以及政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。”

這為國務院國資委主持國有資本投資、運營試點改革工作提供了政策基礎。2018年11月，在國有資本投資、運營公司座談會上，肖亞慶表示，下一步，國資委將進一步加大授權放權力度，切實落實企業市場主體地位，根據各國有資本投資、運營公司的發展定位和工作實際，在戰略規劃、業務管理、工資總額、選人用人、股權激勵、產權管理、重大財務事項等方面賦予更充分的自主權。

他還表示，國務院國資委將允許投資公司依據自身條件，結合主業特點和行業監管要求，合理申請金融牌照，更好地服務實體經濟。

但他同時強調，投資公司不能脫離主業搞金融，更不能搞資金空轉套利，要防止脫實向虛，“這一點要非常明確，這也是中央的要求，必須堅決落實好”。

肖亞慶表示，為了加大對試點工作的配套支持力度，官方將研究國有企業重組整合涉及的資產評估增值、土地變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策，研究鼓勵和支持國有資本投資、運營公司妥善解決歷史遺留問題、處置低效無效資產的具體政策，研究簡化工商稅務登記、變更程序，研究國有資本經營預算支持政策，努力為試點工作保駕護航。

彭華崗曾在一次文件發布吹風會上表示，加大授權放權力度方面，國資委將在戰略規劃、工資總額、選人用人和激勵機制等方面進一步加大向相關央企的授權放權力度。同時試點企業在集團與子公司的關系上也要進一步轉型，賦予下屬企業更多的經營自主權，把管理重點從直接管控轉向戰略管控，把總部真正打造成為產業培育的牽引、風險管控的樞紐、公司治理的典范。

優化產業布局，提高國資配置效率方面。“兩類公司”是國資布局優化調整的重要平臺，要通過試點在聚焦主業的基礎上推動企業主動作為，該進的進，該退的退。同時，“兩類公司”所出資的企業要加大“混改”力度。

激發企業活力方面，要突出市場化改革導向，進一步轉換企業經營機制，著力完善激勵約束機制，從更大程度上激發各級企業的內在活力，增強市場競爭力，推動企業高質量發展。

翁杰明用“該放的放權到位、該管的管住管好”來概括國務院國資委將如何指導和幫助企業深入推進各項改革舉措。

“兩類公司”試點央企面臨著兩項重要任務：一是對外，業績上的精進；二是對內，結構上的優化。

對外，“兩類公司”的使命是圍繞服務國家戰略目標和優化國有資本布局結構，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。這“兩類公司”的主要職責就是提供公共服務、保護生態環境、支持科技進步以及保障國家安全。

在資本方向上，一是通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式，與非國有資本進行股權融合、戰略合作、資源整合或共同設立股權投資基金，以發展混合所有制經濟的方式，放大國有資本功能、實現保值增值、提高競爭力。國新公司和誠通集團設立了4只基金，初步形成了運營公司系列化、差異化、協同化的基金系，總規模已達8645億元。通過基金市場化投資方式，優化新增資本投向，帶動國有資本布局優化調整。

二是通過產權市場和資本市場的收縮退出低效、無效、不具備競爭優勢的業務領域。例如，國投集團先后退出了航運和煤炭板塊，其中劃轉至專業平臺公司的煤炭業務涉及資產500多億元。中糧集團退出了君頂酒莊、木材等多個虧損企業和低效無效資產，立足于服務國家糧食安全和食品安全戰略，糧油糖棉等主業資產占比不斷提高。招商局集團采取清算或轉讓方式退出了多家燃氣公司，基本退出燃氣業務，同時大力推動公路板塊資源整合。

對內，自第一批試點公布以來，試點企業都在綜合性改革上痛下功夫。在公司治理方向上，健全以公司章程為核心的企業制度體系，充分發揮公司章程在企業治理中的基礎作用，依照法律法規和公司章程，嚴格規范履行出資人職責的機構、股東會、董事會、監事會、經理層的權責，強化權利責任對等，保障有效履職，完善符合市場經濟規律的法人治理結構，提升運行效率。

總體看來，前三批試點企業以打造市場化、專業化國有資本運作平臺為目標，調整總部職能、精簡組織機構，優化管控方式，著力增強總部的資本運作能力、產業研判能力，投資決策能力和風險管控能力，已基本完成了集團總部改組。

新公布的11家央企試點也已經開始行動。中鋁集團已成立集團改革試點領導小組，抓緊制定改革方案；中遠海運將結合國有資本投資公司的功能定位，對集團現有的“十三五”規劃進行調整和優化，同時在混改、激勵約束機制和海外運營方面開展更為深入的探索；中國建材將把國有資本投資公司試點作為2019年工作的重中之重，在組織保障、人才配備、資金支持等方面給予全力支持。

“兩類公司”試點充分激發了企業的內在活力，自2016年以來，試點企業實現利潤總額遠遠超過央企平均水平。