少數(shù)民族聚居區(qū)維穩(wěn)處突任務(wù)中的法理問題分析

【摘要】：我國少數(shù)民族宗教事務(wù)管理依據(jù)的是相關(guān)的法律、法規(guī)，就國際社會(huì)和國內(nèi)而言，近年來發(fā)生的惡性沖突事件、不穩(wěn)定因素大多來源于惡性的破壞活動(dòng)，嚴(yán)重危及人民的生命與財(cái)產(chǎn)安全 。本文從少數(shù)民族聚居區(qū)宗教事務(wù)管理入手，結(jié)合新疆地區(qū)的歷史發(fā)展情況，從法律角度探索國家層面探索維穩(wěn)處突的必要性和正當(dāng)依據(jù) ，分析在執(zhí)行維穩(wěn)處突任務(wù)過程中的合理對(duì)策，力求為維穩(wěn)處突任務(wù)找到合理合法支撐。

【關(guān)鍵詞】：少數(shù)民族 維穩(wěn)處突 法理分析

一、引言

我國是統(tǒng)一的多民族國家，文化差異具有多樣性，各個(gè)民族有不同的歷史文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣。宗教問題是影響我國國家安全、邊陲穩(wěn)定的重要因素之一。由于宗教問題的特殊性和復(fù)雜性，引導(dǎo)宗教正確發(fā)展與和諧的社會(huì)構(gòu)建息息相關(guān)。我國少數(shù)民族聚居區(qū)的治理，必須從維護(hù)全國穩(wěn)定的角度，充分考慮宗教因素，堅(jiān)定不移地從維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國家安全的大局出發(fā)，充分運(yùn)用法律手段，積極推進(jìn)宗教法制建設(shè)，對(duì)少數(shù)民族聚居區(qū)的宗教事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代化、規(guī)范化的管理：必須要做到切實(shí)保障公民的宗教信仰自由，在法律的框架內(nèi)規(guī)范宗教信仰者的宗教活動(dòng)，達(dá)到維護(hù)社會(huì)安定的目的。

二、少數(shù)民族宗教事務(wù)管理的特殊性和必要性

（一）少數(shù)民族宗教事務(wù)管理的特殊性

少數(shù)民族自治區(qū)成立以來，各族人民的宗教信仰受到《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的確認(rèn)和保障。然而近年來，新疆爆恐活動(dòng)密集頻發(fā)，以新疆維吾爾自治區(qū)的“7·5”事件為例，暴力恐怖活動(dòng)呈現(xiàn)出本地化、規(guī)模小、動(dòng)員快的“本土主義”恐怖特征【1】。這些暴恐活動(dòng)使得民族隔閡加深，人民正常生活受到嚴(yán)重影響。依法加強(qiáng)對(duì)宗教事務(wù)的管理，堅(jiān)持反恐與不特定的民族宗教掛鉤，做到一方面禁止組織和個(gè)人利用宗教進(jìn)行分裂國家，傳播宗教極端思想、煽動(dòng)民族仇恨、破壞民族團(tuán)結(jié)的活動(dòng);另一方面，新疆作為中國的一個(gè)自治地方必須嚴(yán)格遵守國家憲法、法律和行政法規(guī)有關(guān)宗教信仰自由的政策和規(guī)定，在反恐怖主義和去極端化斗爭過程中，使新疆各族人民的宗教信仰自由得到充分保障。

（二）對(duì)少數(shù)民族宗教事務(wù)進(jìn)行依法管理的必要性

宗教問題、民族問題關(guān)系到公共安全、國家領(lǐng)土的完整統(tǒng)一，依法管理宗教事務(wù)不僅僅是各民族公民實(shí)現(xiàn)宗教信仰自由的重要途徑，而且關(guān)系到黨與各族人民群眾血肉聯(lián)系的加強(qiáng)。我國憲法也規(guī)定了“中華人民共和國公民有宗教信仰自由” 。政府保護(hù)一切在憲法、法律以及法規(guī)規(guī)章范圍內(nèi)實(shí)行的宗教活動(dòng)，同時(shí)與宗教有關(guān)的違法犯罪活動(dòng)受到嚴(yán)厲的制裁。

以新疆為例，由《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國反恐怖主義法》、《宗教事務(wù)條例》和最高人民法院、最高人民檢查院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理恐怖活動(dòng)和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》等相關(guān)法律法規(guī)共同構(gòu)成了國家反恐法律體系。新疆還結(jié)合本地區(qū)實(shí)際依照《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等法律規(guī)定加快地方性法規(guī)的立法進(jìn)程，先后出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》為遏制和打擊恐怖主義、極端主義提供了有力的法律武器。新疆近兩年來發(fā)生的恐怖活動(dòng)案件，包括危害公共安全事件在內(nèi)的刑事案件、治安案件都大幅下降 。

三、少數(shù)民族宗教事務(wù)管理立法概述分析

（一）我國宗教事務(wù)管理的立法概況

1982 年《關(guān)于我國社會(huì)主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》，它的出臺(tái)標(biāo)志著我國依法管理宗教事務(wù)走上有序的軌道。1991年中共中央、國務(wù)院的“6號(hào)文件”明確提出“依法對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理”，從此，全國范圍內(nèi)的宗教立法工作拉開帷幕。2004年國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》的頒布，為宗教事務(wù)的依法管理提供了一個(gè)較高級(jí)別的規(guī)范性法律文件，為政府宗教工作部門對(duì)宗教事務(wù)的依法管理提供了保障和依據(jù)。與之相配套的《宗教活動(dòng)場所設(shè)立審批和登記辦法》，不僅把憲法賦予公民的宗教信仰自由權(quán)利具體化，而且為我國宗教立法提供了寶貴的依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)【2】。

（二）我國少數(shù)民族自治區(qū)宗教事務(wù)管理的立法概述

宗教事務(wù)的管理同其他社會(huì)事務(wù)相比具有復(fù)雜性和特殊性，尤其作為我國邊疆的西藏、新疆等少數(shù)民族自治區(qū)，人民群眾的宗教觀念根深蒂固，宗教與法律的矛盾時(shí)常發(fā)生。我國國家宗教基本法缺失，地方的實(shí)施辦法效力極低，面對(duì)少數(shù)民族自治地方“西藏獨(dú)立”、“活佛轉(zhuǎn)世自決權(quán)”、“7·5暴恐”等惡性事件，國家層面除《憲法》外，僅有國務(wù)院制定的一部綜合性行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》和一部單向行政法規(guī)《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》和一些部門規(guī)章，使得我國宗教管理上位法基礎(chǔ)薄弱，下位法調(diào)整范圍有限，是我國維穩(wěn)處突任務(wù)中涉及到的法理問題掣肘的最重要因素。

近年來的暴恐事件都與國際恐怖主義勢(shì)力存在著一定的關(guān)系，尤其是新疆地區(qū)的一系列危害公共安全事件，披著“宗教的外衣”蠱惑、煽動(dòng)著樸素的、無法辨別恐怖主義真實(shí)性質(zhì)的部分公民，去實(shí)施惡性的暴力活動(dòng)，給社會(huì)穩(wěn)定、國家安全帶來極大的不安定因素。凡此種種，都給立法者以警示：在國內(nèi)，反恐活動(dòng)應(yīng)該“兩手抓”，一方面是軍事的反恐，給暴力份子以沉重的打擊，同時(shí)做好安全保障工作;另一方面是司法框架內(nèi)的反恐，通過法治的手段打擊恐怖主義和去極端化。國際上，我國應(yīng)該積極響應(yīng)聯(lián)合國大會(huì)關(guān)于《聯(lián)合國反恐戰(zhàn)略》的決議，致力于“消除恐怖主義蔓延的條件，預(yù)防和打擊恐怖主義”，為我國少數(shù)民族宗教事務(wù)的管理提供穩(wěn)定的國內(nèi)和國際環(huán)境。

四、少數(shù)民族宗教事務(wù)管理中維穩(wěn)處突任務(wù)的法律依據(jù)與對(duì)策

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國際地位的提高，我軍執(zhí)行的維穩(wěn)處突任務(wù)越來越多，對(duì)處理的要求也不斷提高。突發(fā)事件情況瞬息萬變，執(zhí)行者如果不能及時(shí)應(yīng)對(duì)行動(dòng)中的法律問題，很大程度上會(huì)造成執(zhí)行部隊(duì)行動(dòng)上的被動(dòng)，甚至給國家的政治、外交及輿論導(dǎo)向等造成多方面的影響。我國少數(shù)民族聚居區(qū)復(fù)雜的宗教背景加大了執(zhí)行維穩(wěn)處突任務(wù)中應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、問題的難度，基于這一層面的考慮，完善的法律法規(guī)是軍隊(duì)在執(zhí)行維穩(wěn)處突任務(wù)的重要依據(jù)和必要保障。

（一）少數(shù)民族宗教事務(wù)管理中維穩(wěn)處突的法律依據(jù)

1、憲法。它是我國的根本大法，在我國法律體系中具有母法的地位。我國《憲法》中規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。”它的使命是對(duì)內(nèi)保衛(wèi)國家安全，對(duì)外抵抗外來侵害。和平與發(fā)展是社會(huì)的主旋律，然而，恐怖主義活動(dòng)、暴恐活動(dòng)嚴(yán)重威脅著人民的生活。軍隊(duì)是人民的軍隊(duì)，全心全意為人民服務(wù)是它的思想宗旨和行動(dòng)指南，軍隊(duì)的武裝力量是處置大規(guī)模暴力犯罪強(qiáng)有力的保障。避免人民基本生命安全與財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重侵害，是憲法賦予軍隊(duì)的權(quán)力。

2、基本法和特別法。在發(fā)生嚴(yán)重違反國家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，國家可以決定實(shí)行戒嚴(yán)。《中華人民共和國戒嚴(yán)法》第八條和第三十一條均規(guī)定了在緊急狀態(tài)下，為了維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)和安全可以采取的特殊措施。

3、國務(wù)院、中央軍委的命令。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十四條：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的命令，參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作。”國務(wù)院、中央軍委有權(quán)根據(jù)事件的實(shí)際情況發(fā)布命令，這是軍隊(duì)執(zhí)行處突任務(wù)的法律依據(jù)。

（二）少數(shù)民族宗教事務(wù)管理中維穩(wěn)處突任務(wù)的重點(diǎn)

1、首先，把握行動(dòng)的合法性和主導(dǎo)輿論。一方面，合法性來自于法律的授權(quán)，我國憲法規(guī)定了宗教信仰自由的原則，在我國少數(shù)民族宗教地區(qū)如果發(fā)生了暴恐、動(dòng)亂，執(zhí)行維穩(wěn)處突任務(wù)的依據(jù)必須完全來自于法律的規(guī)定。另一方面主導(dǎo)輿論，必須強(qiáng)調(diào)國家意志和民族團(tuán)結(jié)，從人民群眾的根本利益出發(fā)，一定程度上利用電視新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)介質(zhì)曝光暴恐事件真相，從而給蠱惑煽動(dòng)人心的組織者沉重打擊。

2、規(guī)范執(zhí)行維穩(wěn)處突任務(wù)的程序性，依法打擊違法暴力事件。在執(zhí)行處突任務(wù)中，每一項(xiàng)的審批、監(jiān)督、指揮事項(xiàng)必須嚴(yán)格依據(jù)相應(yīng)的程序，必須嚴(yán)格遵守軍事法規(guī)，各級(jí)官兵權(quán)責(zé)明確，接受法律的監(jiān)督【3】。同時(shí)，對(duì)少數(shù)民族宗教惡性事件揭露真相，保障廣大人民群眾的知情權(quán)，向廣大民眾開展法制教育、法制宣傳，增強(qiáng)法律斗爭的針對(duì)性。

3、及時(shí)、妥善處理軍隊(duì)維穩(wěn)處突任務(wù)中有關(guān)法律事宜，穩(wěn)定民心，鞏固處理成果。我們要深刻地認(rèn)識(shí)到這是一場“持久戰(zhàn)”，處理類似于暴恐事件等危害公共安全的恐怖活動(dòng)犯罪，積極預(yù)防勝過于在事件發(fā)生后去處置，截?cái)嗨枷朐搭^勝過于事后的法律宣傳與教育。國家層面與地方政府要整合各種資源，運(yùn)用各種方法開展法制宣傳與教育，引導(dǎo)輿論不斷地獲得國內(nèi)民眾和國際社會(huì)的支持。

（三）少數(shù)民族宗教事務(wù)管理中維穩(wěn)處突任務(wù)的對(duì)策

宗教事務(wù)管理關(guān)系著我國國家的安全和統(tǒng)一，少數(shù)民族宗教事務(wù)維穩(wěn)處突中必須結(jié)合中國基本國情以及少數(shù)民族的歷史、現(xiàn)實(shí)情況。少數(shù)民族聚居區(qū)的安定與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān) ，在維穩(wěn)處突任務(wù)中，我們必須從兩個(gè)方面來考慮：一是如何快速解決影響社會(huì)安定的犯罪活動(dòng)，讓廣大群眾知曉事件的真相;二是如何構(gòu)建一套快速反應(yīng)體系，打擊犯罪從而維護(hù)社會(huì)治安。由于少數(shù)民族的特殊性，在執(zhí)行任務(wù)過程中，必須堅(jiān)持原則性和靈活性統(tǒng)一，力求取得良好的社會(huì)效果。

1、完善相關(guān)法律法規(guī)。我國關(guān)于執(zhí)行維穩(wěn)處突任務(wù)的相關(guān)法律，無論是基本法還是特別法都過于原則，甚至是存在著條文規(guī)范不明確、空白漏洞等問題。這樣就可能出現(xiàn)：在執(zhí)行具體任務(wù)中處理突發(fā)事件的方法和手段，在法律層面的制約較為欠缺，存在著很大的隨意性。基于當(dāng)前復(fù)雜的國際形勢(shì)，必須加快相關(guān)立法工作，使得執(zhí)行任務(wù)有法可依。

2、做好應(yīng)急預(yù)案。突發(fā)暴力事件大多發(fā)生在，人口密集的商業(yè)區(qū)、火車站附近。這就意味著，事件一旦發(fā)生會(huì)對(duì)群眾的人身、財(cái)產(chǎn)造成重大損害，政府及其他公共組織必須聯(lián)動(dòng)配合，積極處理突發(fā)事件，掌握主動(dòng)權(quán)【4】。它包括事前、事中和事后三個(gè)階段。首先，保持敏感度，對(duì)突發(fā)事件的信息進(jìn)行定期收集、匯總、分析提高預(yù)警能力;其次，在突發(fā)事件中各部門、組織分工協(xié)調(diào)，如政府、公安機(jī)關(guān)和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配合疏散群眾，對(duì)傷者進(jìn)行救治，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)不法份子進(jìn)行打擊的職責(zé);最后，新聞媒體及時(shí)報(bào)道犯罪嫌疑人、普通群眾傷亡及財(cái)產(chǎn)損失狀況，引導(dǎo)輿論朝著正確方向發(fā)展，保障公民知情權(quán)。這一系列環(huán)節(jié)，政府都要積極行使公共管理職能，勇于擔(dān)當(dāng)不斷提高應(yīng)急處突水平。

3、強(qiáng)化法制宣傳與教育。軍隊(duì)執(zhí)行維穩(wěn)處突任務(wù)時(shí)，必將受到以美國為代表的國際社會(huì)的輿論攻擊以及國內(nèi)人民的普遍關(guān)注。強(qiáng)化軍隊(duì)法律法規(guī)教育，提高執(zhí)行任務(wù)士兵的法律意識(shí)，它不僅僅要考慮到法律問題，更要考慮到風(fēng)俗習(xí)慣、宗教、地域文化差異。必須尊重當(dāng)?shù)匦沤田L(fēng)俗、語言，不能違背憲法和法律去化解矛盾，以期積極取得良好的社會(huì)效果。

4、收集證據(jù)。一方面，軍隊(duì)在執(zhí)行維穩(wěn)處突任務(wù)過程中，將能夠證明非法事件事實(shí)情況的材料收集、固定起來，為嚴(yán)厲打擊罪犯和與國際社會(huì)進(jìn)行“法律戰(zhàn)”打下堅(jiān)實(shí)的證據(jù)基礎(chǔ)。另一方面，加強(qiáng)執(zhí)行任務(wù)中的法律保障，有效解決因處理突發(fā)問題而進(jìn)行的軍事征用、財(cái)產(chǎn)毀壞引起的法律糾紛，維護(hù)執(zhí)行處突任務(wù)的部隊(duì)和具體人員的合法權(quán)益。

【參考文獻(xiàn)】：

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【2】 姚俊開.法治視域的宗教事務(wù)管理探析（J）.北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（3）

【3】 曾向紅.恐怖主義的全球治理： 機(jī)制及其評(píng)估（J）.中國社會(huì)科學(xué)，2017（12）

【4】岳靜.城市社區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究（J）.理論建設(shè).2013（06）

作者簡介：王培培（1994-），女，安徽蚌埠人，西北師范大學(xué)法學(xué)院，法律碩士研究生，研究方向：民商法