NGO參與：農業災害防治的新思路

張鎮揮

摘要 農業對中國產業結構具有基礎性和保障性的作用，農業災害的預防、治理和救助理應從始至終，貫穿全局。當前我國防治農業災害的主體為政府、市場和農民，但政府和市場都存在不同程度的失靈，且3個主體間配合程度不足。NGO是普通公民進行社會治理的重要平臺，也是完善農業災害防治體系的有效路徑。NGO協同參與，構建政府、市場、社會、農民共防共治的格局，對農業災害防治體系的完善具有重要意義。

關鍵詞 農業災害防治;政府失靈;市場失靈;NGO;共治

中圖分類號：X43?文獻標識碼：A?文章編號：2095-3305（2019）06-124-03

DOI： 10.19383/j.cnki.nyzhyj.2019.06.047

NGO Participation：A New Way to Prevent and Control Agricultural Disasters

ZHANG Zhen-hui（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University， Wuhan， Hubei430072）

Abstract?Agriculture plays a fundamental and protective role in China's industrial structure. The prevention，control and rescue of agricultural disasters should run through the whole situation from the beginning to the end. At present，the main body of agricultural disaster prevention and control in China are government，market and farmers，but government and market have different degrees of failure，and cooperation degree among the three main bodies is insufficient. NGO is not only an important platform for ordinary citizens to carry out social governance，but also an effective way to improve agricultural disaster prevention and control system. It is of great significance for the improvement of agricultural disaster prevention and control system to construct a pattern of joint prevention and control by government，market，society and farmers through the collaborative participation of NGO.

Key words Prevent and control agricultural disasters;Government failure;Market failure;NGO;Co-governance

中國從古至今都是一個農業大國，同時也是一個自然災害頻發、災害種類繁多、受災損失嚴重的國家，農業是遭受自然災害影響極為嚴重的一個領域。從時間維度上看，新中國成立以來，我國農業大災不斷、小災頻發;從空間緯度上看，幅員廣闊的國土上往往同時發生雪災、蟲災、洪澇、旱災等多種災害。據統計，僅僅2016年，我國農作物受災面積占總播種面積比值、絕收面積占受災面積的比值均超過了10%[1]。政府在應對復雜、嚴重的農業災害時，呈現管理技術上的不足，農業災害損失經過乘數效應放大到社會整體經濟后，農民群體的財產遭受更為嚴重的損失。

1?農業災害防治中政府與市場的失靈

農業災害防治是一種兼具非競爭性和非排他性的公共物品，國家對其投入理所應當。我國自然災害嚴重，且政府掌握大部分公共資源，使得公共財政投入和行政手段干預在災害防治中發揮了基礎性作用。隨著中國特色社會主義市場經濟的深入發展和國外農業市場化理念的傳播，市場資源越來越多地投入到農業災害防治領域，以企業技術防治、保險賠付損失為代表的防災治災救災市場化手段得以實現。但是，因為政府和市場本身的缺陷，以及政府與市場的協調配合不足，導致農業災害防治過程出現了多種癥結。政府與市場的失靈，給NGO進入農業災害防治領域提供了理論支持和現實需要。

1.1?政府失靈

政府在配置農業災害防治資源中占據主導地位，能夠迅速集結資源并且集中使用，但政府在配置資源時存在效率低下和濫用資源的“失靈”現象，主要體現在4個方面：①農業災害預防體系未呈現差異化特征。在構建全面而系統的農業災害預防體系的過程中，政府部門忽視了不同災害、不同地方、不同農戶需要截然不同的“預防產品”。例如，不同品種的農作物需要不同的病蟲害防治技術，相鄰作物區因地勢不同而需要差異化的防洪方案等;②平均主義導致農田水利等基礎設施投入缺乏針對性。政府配置資源往往注重公平價值的實現，對各地情況存在調研不足的問題，將農業基礎設施項目較為平均地分配到各個行政區域，同一作物區抗旱能力較強而排水系統不完善等現象時有發生;③政府與農戶互動不足致使防治技術不能有效推廣。農民是農業災害的直接承受者，也是農業災害防治的重要主體。當今農村青年勞動力嚴重流失，農民災害防治技術儲備不足且不能有效自學，較為依賴政府的技術提供。但是部分地方政府技術服務僅僅為完成工作考核，技術與求助在政府與農民間的流動不暢通;④農業災害防治資源與救助資源分配不合理。政府對農業災害的財政救助資源在制作分配計劃時呈現不合理，忽視了個體化、個性化的需求，農民無法根據自己需要進行選擇，降低了自救抗災、恢復生產的積極性。同時在資金、物質分配使用過程中，出現部門利益沖突造成的惡意擠占現象，以及管理不善造成的權力尋租現象。

1.2?市場失靈

市場能夠實現資源最高效、最優化配置，但也因其外部性、信息不對稱、交易成本等特點，阻礙了其在農業災害防治領域發揮有效作用。①農業災害防治的外部性降低了市場關注度。農業災害具有公共性、公益性的特點，具有很高的正外部性。企業在災害預警、制定防治方案、提供防治技術、實施防治工程的過程中，不同程度地無法拒止“未付費用戶”的使用。比如災害情報、預防方案、治災方法等信息會在包括已付費和未付費用戶中廣為傳播，企業無法獲得足額回報，農戶付費使用的積極性也因此降低。如果政府不對企業進行相應補貼，企業會因逐利動機而退出農業災害防治領域;②信息不對稱降低了農業保險的補償作用。保險是一種收入再分配方法，農業保險可以讓農業災害損失在高風險農戶和低風險農戶中分攤。農業保險中的信息不對稱有2種存在方式：一是農戶具有自身信息優勢，部分農民較為準確地把握了其遭受農業災害的可能性與遭受損失的程度，從而自由選擇購買農業保險。高風險的農民更愿意購買，而低風險的農民不傾向于購買，保險公司不能逐個判斷風險以在個體間合理定價;二是保險公司具有更全面的災害整體風險管理優勢，其采取對低風險農產品、低風險農產區提供保險，而拒絕對高風險農產品和高風險農產區提供保險的銷售策略。雙方之間的信息不對稱逐漸將低風險農戶、低風險農產品、低風險農產區擠出市場，農業保險不能真正分擔農業災害風險。另外，災害的發生具有突然暴發的特性，企業需要大規模集中賠付，保費如不能抵償賠付金和企業管理成本，企業無法盈利甚至虧損，也將退出農業保險市場;③欠發達地區交易成本高昂。我國經濟欠發達地區承擔了重要的農業生產功能，但由于位置偏遠、交通不便，這些地區恰恰是自然災害多發地區。農業災害防治的市場化在經濟發達地區與欠發達地區之間進程不一，欠發達地區市場發展程度不足，基礎設施不完善，能夠承擔農業災害防治功能的企業沒有在這些地區成長起來，外地企業也因交通成本、管理成本、信息成本較高而未能進入，欠發達地區未能充分享受到農業災害防治市場化帶來的紅利。

2?我國NGO發展及災害救助歷程

NGO是non-governmental organization的英文縮寫，正式名詞及定義首次出現在1945年各國簽署的《聯合國憲章》[2]。NGO直譯為“非政府組織”，是獨立于政府與企業之外的組織，根據其特點也可以稱為非營利組織、第三部門、民間組織。現今普遍被接受的NGO定義是由美國約翰—霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授提出的所謂5特征法，即將具有以下5個特征的組織界定為NGO：組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性[3]。由于社會背景不同，各個國家對NGO的準確定義也各不相同，但非營利性和非政府性是全世界公認的NGO的基本屬性。對于發展中國家，特別是我國，完全符合薩拉蒙教授定義的NGO非常少。根據我國的實際情況，可以把具有正式組織形式的社會組織，從事非營利性、公益性、志愿性活動的組織都定義為NGO，該文采用這一定義。

改革開放以來，特別是近30年以來，我國政府確立了市場經濟體制，政府行政改革的主要方向是規范權力、簡政放權，逐步確立了“小政府、大社會”的改革理念。我國NGO也沿著改革的脈絡蓬勃發展，幾乎每10年NGO的數量都會呈現指數級增長。政府也在轉變理念和NGO發展中轉變了對NGO的態度，從限制到默認，從默認到管理和培養，基本確立了“監督管理、培養發展”的政策。我國NGO主要強調在經濟和社會上對弱勢群體進行救助，或者弱勢群體之間互助，現今已經參與的領域囊括了教育、文化、環保、養老、扶貧、救災等多個社會領域。2008年汶川地震，是我國NGO在全國公眾面前大規模展現其能量的開創性的一年，被譽為“中國民間力量的第一次集體亮相”，數以百計的NGO組織奔赴賑災前線，配合政府公共部門，發揮了出乎意料的救災力量。在之后的2010年青海玉樹地震、2013年四川雅安地震，我國NGO再接再厲，繼續奔赴災區一線，進行傷員救助、物資運輸、信息傳遞和災民心理疏導工作，彰顯著NGO的行動力。

3?NGO參與農業災害防治模式探析

橫看我國NGO的活動領域，縱觀其在歷次大的自然災害中的表現，可以總結出我國NGO注重偶發的巨大自然災害，而輕視長期存在且頻發的農業災害，重災害救援而輕災害防治。農業災害給經濟和社會帶來持續性的損失，而災害救援只是災害治理的一部分，不能代表災害預防和治理的全局。除此之外，我國NGO近年來在數量和能力上同時飛速提升，已表現出在技術門檻低、直接效果明顯的領域中重復發展與活動，而在農業災害防治中又難覓其身影的現象，這不符合高效、合理配置社會資源的原則，對農業災害防治體系的健全和我國NGO的發展，都是一個較大的缺陷。在政府與市場對農業災害防治領域出現一定程度失靈的背景下，在強調權力下放和公民自治的現代社會中，NGO代表著除政府、市場之外的第三支力量——社會力量，當可自然而然參與到農業自然災害防治中，發揮協同配合政府和補充完善市場的作用。結合我國農業地區災害防治實際情況，以及NGO組織公共性、民間性、道義性[4]的優勢，提出以下5種NGO參與農業災害防治的模式。

3.1?宣傳、普及災害防治知識

完善的農業災害防治知識體系能夠從多個角度幫助農民防范農業生產風險，包括各種預防知識、治理知識、農作物受災救助方法和止損手段、農作物保險申請流程等方面，從而盡可能地提高農民防災技術，減少受災損失，提高農業生產積極性。有專業特長的NGO組織可以依托自身的專業優勢和人才優勢，宣傳農業重點災害防治知識，制定指導性、幫助性的的防治手冊，提高農民防災治災的技術能力，并提升農民防災意識。NGO具有民間性特點，可以根據不同地區、不同村組、不同農民的需求制定差異化的防災治災措施，這是政府難以達到的效果。

3.2?協助籌集、運輸救援物資

農業災害防治需要大量的資源作為支撐和保障，包括人力、財力和物力資源，并且必須在短時間內大量籌集。政府的行政力量和財政支持決定了其是籌集資源的最大力量，但是農業災害一旦發生，政府部門所能調動的資源往往不足以應對災害，這就需要NGO提供自身掌握的各種社會資源。同時，NGO因其公益性特點，在協助募集資源的時候，能加強政府公信力，作為其動用行政強制力征用資源的補充，減少阻礙。災害發生后，治災和救援物資的補給及運輸工作是救災的重要環節，及時有效地將救災物資運送到災區，將對災害救援工作起到關鍵性作用。我國NGO組織在農業災害后積極協助政府部門調度、統籌、運輸救援物資，可以在治災工作中發揮很大的功效。比如雪災發生后，公共交通在一定程度上癱瘓，政府運輸能力下降，NGO組織可以通過多種方式，化整為零地將化雪物料、除雪設施、農作物保暖材料運送到災區。

3.3?提供技術、信息服務

市場因外部性、信息不對稱、交易成本等原因未完全進入農業災害防治領域，NGO在災情信息、協助應對、組織實施方面，可以發揮政府和市場的補充作用，將這些公益信息和技術廣泛提供給農民，最大化地發揮信息和技術的作用。隨著無人航空器技術的快速發展，其也廣泛應用于農業災害防治。無人機噴灑農藥以防治面積大、防治效率高、平均成本低、應對災害反應快等優點受到農民的歡迎，但是無人航空器的購買、維護保養、使用是技術化、專業化的工作，政府部門直接組織防治需要投入大量人力、物力、財力資源，也容易機構膨脹。市場承擔農業飛防任務是值得選擇的方式，但欠發達地區缺乏飛防企業，且外地飛防企業入駐進行飛防作業的成本較高，市場的失靈注定了邊遠地區或非邊遠地區單獨小面積地塊的飛防技術提供難以得到保障。NGO恰好能吸納當地的無人機愛好者加入，政府可以向NGO購買服務，并推出政策引導NGO開展農業災害飛防工作。NGO與農民互相配合，以遙控駕駛航空器為主、地面防控為輔，防治農作物病蟲災害。大規模的NGO組織可以互通災害信息，健全聯防聯治機制，向跨區域、跨領域防治發展。

3.4?協助傳遞災情信息

農業自然災害信息能否及時、準確地傳達給農民，直接影響著農業災害防治的針對性和有效性，任何信息的錯誤傳遞、延時傳遞都可能對災害防治產生不利影響。各方面信息如能及時搜集和公布，對于政府制定下一步的防災治災措施、調動物資、澄清真相、保持政府威信、安定受災群眾情緒，都具有重大意義。基層政府因其組織化和管理技術上的不足，不能保證及時準確地采集、統計災情信息，而采集到的信息往往需要進行專業的分析、比較和判斷，這更延長了政府做出有效災害應急政策的時間。NGO利用自身的基層組織和專業性優勢，能夠在災情信息傳遞方面做出巨大貢獻。在重大農業災害中，受災面積大，受災人口多，交通和信息傳遞不暢，政府限于自身機構規模限制，難以有效地搜集準確的災情信息以針對性地防災治災。自下而上發展的NGO本身就是從城鎮和農村基層成長起來，許多組織成員也許就是災區農民的親人和朋友，或者就在災區生活。NGO組織可以及時搜集、統計受災信息，與政府部門對接提供信息補充，兩者結合能夠獲得更準確的受災信息統計，為政府部門研判下一步防治政策提供數據保障。

3.5?參與災后止損與恢復生產

由于農業災害嚴重破壞農業生產，影響農民收入和生產積極性，災后止損與及時恢復生產至關重要。雖然農業災害可以得到控制，但災后農業生產還沒有恢復到正常狀態，因此隨著治災進程的深入，治災的工作重點由救援轉移到災后止損與恢復生產。因為交通和信息不暢，搶救過來的農產品如不能及時運出或銷售，受災農民的損失將進一步擴大。利用網絡新興媒體，NGO可對外聯系存儲地或購買方，最佳途徑當然是直接以合理價格售出，為受災農民一步到位地解決問題。交通運輸不便的，NGO也可以協助將農產品運出。農業保險的逐漸普及是我國農業災害防治的一個重要進步，但是農民本身文化素質不高，而部分保險企業提供的農業保險品種限制多、申請流程復雜，農民即使參保，獲得保險賠付也非常困難。NGO可介入到幫助農民獲得農業保險賠付的過程中，為農民辨識賠付種類、準備理賠資料，使農民盡快獲得農業保險賠付，補償受到的損失。當然，災后還需盡快幫助受災農民恢復生產，NGO可以組織開展多種契合當地需要的農業技術培訓班、災害防治授課班，向受災農民培訓相關技術，幫助其盡快恢復農業生產。

參考文獻

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責任編輯：李楊