節能環保領域的政府資金運用機制創新研究

張婷婷

摘 要： 上海對節能環保領域的政府資金支持力度日益增加，對項目扶持的內容類別也不斷擴大，但傳統的補貼方式對產業的扶持效果較為有限。對政府資金運用機制的創新，不僅可以有效緩解財政壓力，還可以提高政府資金的運用效益，進而更好地發揮對節能環保產業的引導和促進作用。

關鍵詞： 節能環保;政府扶持;資金運用機制

中圖分類號： F 202 ? 文獻標志碼： A

Abstract： Shanghai government gives the energy conservation and environmental protection industry more supports in these years， which covered more contents of the projects. But traditional subsidies had limit support effects. To innovate the mechanism of the use of financial funds， which not only can relieve the pressure of the government， but can improve the achievements of the financial funds as well， that can guide and promote the energy conservation and environmental protection industry well.

Key words： energy conservation and environmental protection; government support; use of financial funds

作為國際化大都市的上海，需要追求更高質量的經濟發展，建設資源節約型和環境友好型的城市，促進循環經濟發展。近些年，政府對節能環保領域的扶持越來越重視，特別注重對節能降耗、環保產業、資源綜合利用、新能源和可再生能源開發利用等項目的支持。在相關的扶持政策中，也加入了對產業結構調整、工業及服務業節能、建筑節能、交通節能、污染物減排、示范創建等類別項目的扶持，不斷豐富延伸節能環保產業領域的相關內容，使得政府扶持資金更多地覆蓋節能環保領域的企業和項目。

1 上海節能環保領域的政府資金扶持現狀

目前，政府對節能環保領域的扶持基本還是專項資金補貼的方式，實現機制相對比較簡單，通過相關主管部門的審核，結合專家的評審意見，對符合政策條件的企業或項目進行直接補貼。從上海現階段看，節能環保領域的政府資金扶持可按項目類別予以劃分。

1.1 分布式光伏及供能項目

目前，上海的分布式光伏項目多為企業投資，而且比較集中在浦東、奉賢、松江、嘉定等郊區，見表1。從政府資金扶持的角度看，市級層面對于分布式光伏項目的扶持方式分為按投資額補貼和按發電量補貼兩種。區級層面的扶持方式以按投資額補貼為主，有給予一次性定額補貼的，一般補貼力度在50萬元以下，也有按照固定資產投資額的20%給予補貼的，一般補貼上限在300萬～500萬元。見表2。

上海對于天然氣分布式供能項目基本都給予設備投資補貼。市級層面還對年平均能源綜合利用效率達到70%及以上，且年利用小時在2000小時及以上的項目，給予一定的節能補貼。從項目的適用規模角度，區級的扶持標準與市級保持一致。從項目設備投資的扶持標準角度，主要有兩類：一類是對于已獲得市級財政扶持的項目，按照1∶0.5或1∶1給予配套支持，補貼上限在100萬～300萬元;另一類是按照項目實際投資額的比例，一般在15%～20%，或按照設備裝機容量給予補貼，補貼上限在100萬～300萬元。具體見表3。

1.2 交通清潔能源替代項目

目前上海市級層面對使用乳化柴油、液化天然氣和電力替代燃油，節能減排效果明顯，年燃料替代量在100噸（含）標準油以上的項目，按照被替代燃料量給予一次性補助。區級層面也對運輸車輛等清潔能源替代項目予以補貼。具體見表4。

1.3 節能環保技術與產品的應用、研發、認證

在對節能環保領域的技術與產品的應用、研發和認證方面，市級層面尚未出臺相關扶持政策。但部分區級層面已有一定的扶持。在應用方面，楊浦區對采用符合國家及上海市重點節能技術推廣目錄的節能技術項目，經審核，按不超過節能設施設備投資額的20%予以補貼，單個項目只能享受一次補貼，補貼金額最高50萬元;寶山區則支持節能環保（循環經濟、海綿城市建設、新能源等）相關技術，產品的示范、應用和推廣，對投資額超過1000萬元的市級以上重點示范性項目，經認定，按項目投資額的5%給予資金扶持，最高不超過100萬元。在研發方面，寶山區提出鼓勵經市或區或行業認定的節能環保、循環經濟、海綿城市建設的新技術、新產品研發項目。其中，對在市或區立項的科研項目，給予每個項目10萬元的獎勵，單個單位總獎勵金額不超過30萬元;在認證方面，一類是對于獲得能效領跑者或“能效之星”的產品給予一次性獎勵，另一類是對于獲得其他類型認證的技術或產品按不同級別（一般為市級及以上）給予一次性獎勵。具體見表5。

1.4 資源綜合利用和平臺建設類項目

對于資源綜合利用項目和平臺建設類項目，市級層面對工業、城建、農林和生活等領域的廢棄物資源綜合利用項目給予支持。區級層面主要是對廢棄物資源化技術推廣、垃圾分類減量化處理等項目按照項目總投資額的15%～20%給予扶持，對獲得市級財政資金支持的項目按照1∶1的配套支持。具體見表6。

1.5 污染物減排項目

對于污染物減排項目，市級層面提出對VOCs年排放量在1噸以上的一般企業按照每家企業20萬元的定額標準實施補貼，補貼費用由市區兩級財政共同承擔。區級層面大多對大氣、水污染、固體廢棄物減排和土壤污染防治等領域的項目按照項目實際投資額的一定比例予以補貼。普陀區根據減排成效，給予最高項目實際投資額20%的補貼，單個項目補貼金額最高50萬元;長寧區按照項目總投資的40%給予補貼，單個項目補貼總額不超過10萬元;楊浦區給予單個項目的補貼金額最高為100萬元。

1.6 區域示范和企業示范創建項目

在區域示范創建方面，上海主要對低碳發展實踐區、低碳社區、綠色生態城區等試點創建過程中的重點項目予以補貼，單個項目的補貼金額一般不超過50萬元。2017年，市級相關部門還出臺政策支持符合條件的行政村創建上海市綠色村莊。在企業示范創建方面，主要對獲得綠色旅游飯店、能效領跑者等榮譽稱號的企業，按照榮譽等級給予不同程度的獎勵，見表7。

2 節能環保領域的政府資金扶持存在的問題

從上一節的上海節能環保領域政府資金扶持的現狀看，政府資金的來源主要以市級的循環經濟專項資金，以及其他現有的市級、區級節能減排相關專項資金為主，資金基本均為政府財政撥付，出資主體和結構都很單一。然而，節能環保關乎國民經濟和社會的可持續性，已經成為目前國內經濟和社會發展必須要守住的紅線，對這一領域的投入與扶持，日益加大了對資金的需求。在依靠財政為主要出資來源的機制下，政府相關的專項資金規模畢竟有限，勢必會造成各級政府資金的巨大壓力。

在目前節能環保領域項目的扶持機制中，基本為政府直接補貼和以獎代補的方式。雖然這種機制比較簡單，但對所扶持產業缺乏持續性的激勵，容易造成為滿足補貼所需條件而片面地強調某些指標，不利于產業整體綜合發展。如今也有將補貼轉變為以政府投資的方式扶持循環經濟和節能環保產業的發展，而這種情況在實際操作過程中往往又容易存在撥付模式不匹配的問題。特別是有些政策補貼是采取按節能量補貼、按投資額補貼等綜合撥付模式，相關資金在約定的補貼期限內需持續撥付，無法轉入相關基金用于投資，這就對資金扶持的效果產生一定的影響。而且，節能環保領域的項目一般是大投入、長周期，投入的政府資金會被“鎖住”，降低了資金運用的效率。同時，政府投資方式的扶持雖然是對傳統補貼的改進，但還是讓政府面臨了直接的風險，這對政府角色也形成了一定的沖擊。

因而，需要對政府資金的運用機制進行探索創新，使之既可以規范政府相關專項資金的管理和使用，也可提高資金的使用績效，充分發揮財政資金對節能環保領域的導向與激勵作用。

3 節能環保領域政府資金運用的機制創新淺析

在政府資金的運用機制中，較多體現為政府補貼、以獎代補、政府購買服務、貸款貼息等方式。但從提高政府資金使用效率的角度，并結合以政策實施目標為導向，可以引入政府引導基金、產業投資基金、投資參股、競爭性分配、政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP模式”）、信用擔保、風險補償等創新機制。

3.1 以引導各類資本投資新興產業為導向的資金運用機制

政府引導基金，是一種政策性基金。它由政府設立，不以營利為目的，也不直接參與投資。通過扶持投資企業基金的發展，吸引社會資金投資尚處于種子期和起步期的企業，并按市場化方式運作，最后以股權轉讓方式實現資本退出和增值。該機制可以利用政府自身的信用與資源優勢，吸引金融、社會等資本共同投入相關領域，通過杠桿作用，為所投企業創造成長條件，也可有效完善社會投資體系。對于引導資本投入初創階段的企業，也是與產業基金的互補。政府引導基金扶持的領域比較寬泛，在符合政策導向的情況下，引導基金參股的資本可以投資不同行業的企業。同時，政府引導基金不直接參與對具體項目的篩選，可有效避免政府對市場的直接干預。參股的引導基金還可以適時退出、循環利用，這也有利于提高財政資金使用的效益。由參股的創業投資機構按政策目標，利用市場化方式選擇可扶持的項目，也是確保優質項目獲得扶持的機制保障。然而，政府引導基金也容易出現一些運作中的問題。由于創投屬于風險類投資，政府資金的參與對風險的穩定性控制更為重要。而且，如果沒有成熟到位的監管體制和約束激勵機制，容易出現投資機構自身逐利驅動而去參投成熟企業，有違政府引導基金的初衷，也會造成基金運作中的道德風險。而退出機制的不完善，也會影響投資機構適時退出，導致政府與市場爭利的局面。

投資參股，是由政府財政部門授權或委托股權代持機構，在不參與競爭性領域、不與民爭利的情況下，對扶持企業直接以入股方式注入資金。對于具有較好發展前景的項目，往往由于前期所需投入較大、風險較高，社會資本積極性不足，可以通過投資參股的機制。各類產業發展專項資金多采用該種機制。當參股項目建成運營后，國有資本對應的股權可以按市場規則進行減持或以轉讓的方式退出。在此政府資金運作機制中，財政資金仍然發揮著導向作用，吸引更多投資主體參與相關產業、企業的發展。財政資金通過參股方式進入企業，既有利于明晰產權關系，又可通過股權參與企業決策和管理，可以有效防止國有資產的損失和流失，也可以提升財政資金的運作和管理水平。同時，該機制也是對政府投融資手段的補充，可實現財政資金更多周期的使用。在股權持有階段，可通過股權質押進行財政融資，拓寬財政建設性資金的來源渠道;股權到期轉讓后，可實現財政資金回籠和滾動增值。但這種機制只適用于股份制企業，而對國有集體、私營等非股份制企業，存在操作難度。在有些情況下，通常會委托政府色彩濃厚的平臺主體行使股權，由于公司治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規范，往往導致管理運營效率不高、風險較大。股權退出機制的不完善，還有可能影響財政資金的循環利用。此外，政府參股后將導致企業股權結構的變動，一定程度上也會影響公司的治理結構。

3.2 以做大做強相關成熟產業為導向的資金運作機制

政府的產業投資基金，是由財政出資發起設立的，面向社會開展募集，并按市場化方式運作，這也是政府扶持企業發展的一種有效方式。該機制是一種集合投資制度，對未上市企業進行股權投資，并共享利益、共擔風險。它通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司，從事產業投資相關活動，并通過并購、管理者收購、上市拋售等途徑退出，從而實現資本的增值收益。可以看出，該機制與創投基金存在一些相似的優勢：政府資金間接地參與基金，可使資金保值、增值并實現有效利用;政府資金的引導作用可以吸引資本集中在扶持領域，杠桿效果明顯;在政府意圖下的投資，更有利于促進產業結構調整，帶動產業發展的質量和效益等。而且產業投資基金較創投基金，更側重于對成熟企業的投資，市場化的項目發現機制可優化資源配置，對產業的扶持更為直接和有效。但該機制的局限性也比較明顯。產業投資基金的投資范圍較窄且受到嚴格控制，只能投資未上市的企業，并且在所投資領域的比例一般不得低于基金資產總值的60%。該類基金一般是按封閉式設立的，即事先確定發行總額和存續期限，且存續期一般不低于10 年，在存續期內基金份額不得贖回，只能轉讓。如果政府調整產業政策方向，財政參股資金若要退出基金，在操作上就存在一定難度。

3.3 以特定項目遴選更優方案為導向的資金運作機制

競爭性分配機制是一種擇優分配方式。它以績效考核目標和量化指標體系為評選依據，通過公開招投標及專家評審，將資金分配從一對一單向審批分配，轉為多中選好、好中選優的項目遴選分配機制。這種機制下的公開競標方式，可以激發被扶持企業的競爭意識。在對項目實行評審遴選時，還可提高資金的配置效率，增加分配的透明度。而且績效優先、扶優扶強的原則，也可以使有限的財力資源投入更加關鍵、重要的領域。但其明顯的弊端在于，擇優原則往往是對能者、強者項目的鼓勵扶持，對于相對落后區域和企業來說，就比較難通過該機制被扶持。

3.4 以鼓勵社會資本投入公共民生領域為導向的資金運作機制

PPP模式的宗旨是保證社會效益的最大化，它是政府和社會資本在基礎設施等公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施等工作，并通過“使用者付費”、一定的“政府付費”獲得合理回報，并由政府部門負責基礎設施等公共服務的價格和質量監管。這種機制是對財政支出壓力的有效緩解，政府和社會資本各自投入、共擔風險，處于相對合理的合作關系。而且不同性質的資本有著不同優勢，具有互補性，可以較好地平衡社會效益和經濟效益，在滿足公共服務需求的同時，讓參與的社會主體適當獲利。然而，這個較新的機制也有著一定的缺點。由于政府和社會資本對風險的偏好以及利益訴求是不同的，對于投入金額較大的PPP項目來說，如果沒有建立合理的利益分配和風險分擔機制，會對社會資本的積極性產生消極影響。這一融資模式主要依賴商業貸款，銀行為控制風險，會對項目資本金的投入比例要求較高，并需要股東提供連帶擔保或第三方擔保，這樣就存在較高的融資成本。同時，PPP項目周期一般都很長，政府對項目未來的支付承諾，如果沒有得到有效計量，容易造成財政風險。而且PPP的相關法律和制度在國內還比較欠缺，在實踐中往往較難保護各方權益。

3.5 以間接投融資模式為導向的資金運作機制

信用擔保是財政部門通過支持信用擔保體系建設，引導金融機構增加信貸投放、促進經濟社會發展的一種分配方式，可以是出資設立政策性擔保或再擔保機構，或者通過財政獎勵、風險補償等方式扶持擔保機構發展，也可以促進信用擔保與財政業務融合。財政部門通過注資、風險補償等方式扶持擔保機構發展，有利于促進信用行業發展，完善信用擔保體系和金融市場的功能。政府利用信用擔保手段，可以合理引導信貸資金流向，為中小企業提供更多的融資機會，也可以降低銀行的經營風險。但是，財政運用信用擔保工具，必須清楚界定政策性擔保與商業性擔保的界限，如果信用擔保的政策導向和擔保對象不清晰，就可能導致信用擔保寬泛化、扭曲政府職能、干擾市場自由競爭。同時，需要規范委托代理關系，在擔保公司與財政之間建立“風險隔離帶”，避免擔保公司的代償風險轉化為財政風險。此外，要防止擔保公司弄虛作假，套取財政獎補資金。有些地方借信用擔保之名，要求財政為政府投融資平臺提供直接或間接的信用擔保，既不符合國家政策規定，也不利于控制地方政府債務、防范財政風險。

風險補償是政府為鼓勵金融機構向特定領域、特定行業、特定對象發放貸款或提供擔保，而對其可能遭受的風險損失給予資金補償的分配方式。該機制可以發揮政策引導作用，從而實現財政政策、信貸政策與產業政策的有效對接。建立風險補償機制，是政府對金融機構的分配激勵，不僅可以抵御風險，調動其積極性，也可以少量財力資金，引導更多的信貸資金投入需要扶持發展的領域。但該機制為一種前置的風險管理策略，對于預期的信貸風險評估會直接影響后期執行效果。金融機構容易爭取較高的風險補償率，又減少相關貸款發放，資金的杠桿效應會受到影響，而且風險補償比例高低比較難確定。現行的風險補償是一種有限補償，在補償資金總量上有封頂限制，不能覆蓋金融機構的全部風險損失，激勵作用有限。但也不宜將補償比率定得過高，因為可能會帶來財政風險。

4 結論

綜合上述各政府資金運作機制存在的利弊，本文認為創業投資引導基金，以及政府和社會資本合作發展基金，這兩種機制對目前上海節能環保領域的政府資金運作較具有創新意義。創業投資引導基金本身是對政府投入方式的改革，可以提高財政資金的使用效率和杠桿效應，促進優質創業資本、項目、技術和人才向區域集聚。創投基金的運作機制一般采用參股創業投資企業和跟進投資兩種方式，這對資源的融合更具有優勢。而且，區級創投基金參股的創業投資企業，往往優先投資于區域內的企業，可以更好地結合地方政府旨在優先發展的產業領域。同時，對創投基金在所投資創業投資企業中的投資比例通常不超過20%，且投資金額設有上限的規定，也是對財政資金安全性的保證。政府和社會資本合作發展基金是更符合政府公共職能屬性的資金運作機制。它的投資范圍一般限于公共領域，對于節能環保領域的資源環境和生態保護等項目存在扶持對象的優勢。其出資主要通過設立子基金或直接參與項目公司股權投資的方式，原則上發展基金所投占比不超過30%，投資重點為納入PPP項目庫且實施方案獲批的PPP項目，這些項目相對成熟可行，也對資金風險具有可控性。同時，由于節能環保等公共領域項目大多都涉及較大金額，有些還存續較長周期，由政府在前期出資后，后續出資則按市場化方式募集，對財政壓力有一定的緩解作用，而且共擔風險、共享利益的合作機制，也更靈活和合理。

在以“減量化、再利用、資源化”為原則、以“低消耗、低排放、高效率”為基本特征的經濟可持續發展方式要求的背景下，上海需要通過創新可行的政府資金運作機制，才能有效緩解節能環保領域對大規模資金需求的壓力，使政府資金更有效地發揮對節能環保領域企業和項目的引導和扶持作用。

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