運用市場機制實現生態補償

朱力 牛紅衛

濕地作為重要的自然資源，其重要性在世界范圍內已經逐步得到廣泛的重視，世界各國正在逐步推行和運用濕地生態補償制度，以加強本國的濕地保護工作。建立濕地生態補償制度，可以用經濟手段來解決濕地生態建設中的資金來源問題，協調公益性濕地保護與地區發展之間的矛盾。濕地緩解銀行作為一種充分利用市場力量和社會資源進行生態補償和生態修復的機制在美國方興未艾。從全球來看，以濕地緩解銀行為代表的緩解銀行模式也在多個國家得到了應用。

永久性地保護好濕地緩解銀行的生態功能

永久性地保護好濕地緩解銀行的生態功能，是貫穿美國濕地緩解銀行管理的核心理念和原則，其精髓可以用“長效”兩字概括：“長”體現在美國濕地緩解銀行機制對長期管理和永久性保護的強調，“效”則體現在注重考核、保障濕地緩解銀行在維護生態系統功能方面的成效。

濕地緩解銀行作為一種生態補償機制，目的是為了彌補、抵消開發建設項目對濕地生態系統造成的不可避免的破壞。因為這種破壞往往是永久性的，這也就要求通過新建、恢復、改善、保護等途徑而建立的濕地緩解銀行的生態功能應該得到永久性的保障，真正實現濕地補償機制的宗旨。美國濕地緩解銀行的相關法規、管理制度不僅明確強調了對濕地緩解銀行進行永久性的保護，還通過周全而細致的制度設計保障了永久保護這一目標的實現。

美國的濕地緩解銀行并不是經營存貸款業務的金融機構，而是一處得以恢復、新辟、改善或保護的濕地，其目的是為了抵消、補償開發項目給濕地和水生資源所帶來的不可避免的破壞和損失。濕地緩解銀行機制是為滿足美國《清潔水法案》中相關條款合規要求而產生的一種濕地補償機制。據統計，美國已建成的濕地緩解銀行約1300家，僅2016年的交易規模就達32 億美元（含河道緩解信用交易）。

美國濕地緩解銀行的成功與其所倡導并推行的長效機制密不可分，這體現在濕地緩解銀行的指導理念、機制設計、資金保障、機構能力等多個方面。

確保濕地緩解銀行的長期管護監測有據可依

就機制設計而言，按照2008年由美國陸軍工程兵團和美國環保署共同頒布的《補償性緩解規定》，在實踐中，最常采用的法律手段是保護地役權。保護地役權協議是土地所有者（地役權出讓人）與地役權受讓人（持有者）之間的法律協定，為確保對相關地塊的保護而對其用途進行明確的限定。保護地役權是可以獨立于土地所有權而存在的權利，因而可以由土地所有者以外的實體持有。但保護地役權與其對應的地塊是綁定的，且一般情況下永久有效。因此，即使地塊的所有權易手，其對應的保護地役權卻不會變更，該地塊新的所有者依然須遵循保護地役權協議中的約定，不得將該地塊用于協議中所禁止的用途。保護地役權持有者負責監督相關約定的執行情況，必要時可以通過法律訴訟督促土地所有者糾正其違約行為。

相較于普通的保護地役權，濕地緩解銀行的地役權協議方除土地所有人和地役權受讓人之外，一般還包括陸軍工程兵團。協議賦予陸軍工程兵團獨立執行保護地役權的權利，即在保護地役權受讓人（一般為土地信托機構等非營利組織）未能有效履行相應監督責任的情況下，陸軍工程兵團有權執行保護地役權協議中的約定。這也為保護地役權協議的執行提供了額外的保障。另外，由于濕地緩解銀行的保護地役權須保證對應地塊的生態功能達到具體的考核指標，所以保護地役權協議中作出的限定比普通保護地役權協議要更為嚴格。保護地役權作為具有強制約束力的法律工具，為長期保護濕地緩解銀行的生態功能提供了堅實的法律保障。

除保護地役權協議之外，濕地緩解銀行的長期管護計劃也從制度上確保了對濕地緩解銀行土地進行有效保護。顧名思義，該長期管護計劃針對的是濕地緩解銀行在驗收達標并售出緩解信用之后應采取的維護和管理措施，目的是為了讓濕地緩解銀行能永久性地提供相應的生態功能。這種保障體現在多個方面：長期管護計劃是濕地緩解總體方案的核心要件之一，且在濕地緩解銀行遞交申請之初就須制定出來，還須經過陸軍工程兵團牽頭的跨部門審核小組的嚴格審批。陸軍工程兵團對長期管護計劃所應涵蓋的內容和細節有詳盡的要求。比如：該計劃必須明確長期管護的責任方、濕地緩解銀行生境和物種的基線數據、長期管理和監測方案、資金需求及資金保障機制等方面的信息。另外，該計劃中的長期管理和監測方案部分除了設定生態狀況、硬件設施、日常管理方面的目標外，還必須細化每一項下具體的活動和工作內容，這使得濕地緩解銀行的長期管護更加系統、細致，而實施長期監測也有據可依。

為濕地緩解銀行的長期管護提供永久性保護資金

從資金保障來看，陸軍工程兵團要求濕地緩解銀行經營者在其制定和提交的長期管護計劃中，必須說明濕地緩解銀行長期管護的年度成本以及能支付這些成本的長期資金保障機制。一般而言，濕地緩解銀行長期管護的成本分為兩部分：一部分是保護地役權持有人對緩解銀行進行長期監測和進行侵權訴訟所需的花費，另一部分是負責長期管護的機構對濕地緩解銀行進行長期維護和管理的成本。這兩部分的費用都是由濕地緩解銀行的經營者負責提供，支付方式包括一次性付清、分期付清、從濕地緩解信用銷售額中按比例計提。

長期管護資金的目的是為濕地緩解銀行的永久性保護提供資金，因而需要有相應的金融產品和機制讓長期管護資金池產生持續而穩定的現金流。這些工具通常包括年金、信托、留本基金等。為了保證有充足的資金用于長期管護，保護地役權持有人和長期管護機構在計算資金池本金時必須精打細算，量“出”為“入”，在盡可能充分估算管理和維護所需的各項年度費用的基礎上，按照扣除通脹因素后的投資回報率來推算所需的長期管護資金的本金數額。由此匡算出的數額是確定長期管護資金規模的基準，最終的金額由負責長期管護的機構和出資的濕地緩解銀行經營者經過協商達成一致。有了長期的資金機制，負責濕地緩解銀行長期管護的機構才有資源開展長期管護計劃中列明的各項管理和維護工作，進而讓濕地緩解銀行持續發揮其生態功能。

發展非營利性質的土地信托組織和自然保護組織

從機構能力看，美國數量眾多、運作成熟、經驗豐富的土地信托機構和自然保護組織為濕地緩解銀行的長期管護提供了有效的組織保障。濕地緩解銀行機制之所以能吸引社會資本的參與，是因為濕地銀行的經營者通過開發濕地緩解銀行項目，生成并出售緩解信用，可以利用規模效益賺取可觀的商業利潤。換言之，只有緩解信用交易環節中才產生利潤，而濕地緩解銀行長期的管護環節并無盈利可言。因此，在濕地緩解銀行經營者看來，由他們來負責濕地緩解銀行的長期管護會牽扯精力、分散資源、錯過其他營利的機會。在這樣的背景下，在美國已經發展了比較成熟的非營利性質的土地信托組織和自然保護組織，充當了濕地緩解銀行長期管護者的角色。

非營利性土地信托組織在美國由來已久。美國的濕地緩解銀行的經營者以商業公司為主，州或地方一級的政府機構、自然保護組織等非營利機構也可以作為濕地緩解銀行的開發經營者。這些組織通過接受捐贈的土地，持有保護地役權，或籌資購置關鍵的地塊，管護著許多生態保護價值很高的土地。作為土地的看護人，這些組織的宗旨就是致力于為子孫后代管護好值得保護的土地。以土地信托組織為代表的非營利組織在濕地緩解銀行的長期管護中通常發揮兩個方面的作用：一是作為濕地緩解銀行保護地役權的持有者負責長期的監測并對違約行為進行糾正，二是作為長期管護者對濕地緩解銀行進行管理和維護。土地信托組織可以根據自身機構的目標、策略、能力、資源等具體情況在這兩方面的工作中選其一，或是兩者兼選。對土地信托組織而言，參與濕地緩解銀行的長期管護有利有弊：一方面，土地信托組織可以通過管理濕地緩解銀行擴大自身管理、保護的土地網絡，培養并提升機構的專業能力;另一方面，濕地緩解銀行的長期管護也意味著土地信托組織必須承擔更多的責任并面臨更多的風險。是否參與濕地緩解銀行的長期管護，土地信托組織需要權衡利弊，審慎決策。而正是由于這些非營利性的土地信托組織和自然保護組織的存在和參與，濕地緩解銀行的長期管護問題才得到了有效的解決，濕地緩解銀行機制的運行才形成了一個完整的鏈條。

綜上所述，美國濕地緩解銀行的設計者和監管者在通過制定法律框架來培育濕地緩解信用交易市場之外，還從指導理念、機制設計、資金保障、機構能力等多個方面強調了對濕地緩解銀行的永久性保護。由此可見，濕地緩解信用交易只是手段，而永久性保障濕地緩解銀行的生態功能、實現濕地的“零凈損失”才是目的。如果只重視濕地緩解信用交易市場的創建和運行，而忽略了每一份濕地緩解信用背后所對應的濕地生態功能的保護和維持，難免會舍本逐末，事與愿違。美國濕地緩解銀行機制中所體現出的立足長遠的原則、縝密周全的制度設計、一絲不茍的執行力度，以及社會組織的盡責和投入都是我們值得思考、借鑒的地方。（來源：中國自然資源報）