糧食安全視閾下我國家庭農場治理機制創新思考

[摘要]為堅決打贏脫貧攻堅戰和有效實施鄉村振興戰略，保障我國糧食安全，國家和地方出臺了一系列惠農政策以鼓勵農村經濟發展治理機制的探索創新。其中，家庭農場作為農村經濟發展中的新型市場經營主體，在糧食安全保障和農業現代化進程中取得了較好成效。現階段，我國家庭農場發展仍然存在主體性質模糊、治理方式簡單、土地流轉制約、融資措施較少和社會治理服務不足等突出問題。在堅持農業農村優先發展的背景下，應進一步完善家庭農場法治體系建設，創新家庭農場治理機制，形成“法治、自治、智治”發展的新模式。

[關鍵詞]家庭農場;治理機制;“三農”法治

中圖分類號：F306.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20190502

家庭農場源自歐美國家，是各國發展現代化農業的重要經營方式之一。當前我國正處于鞏固脫貧攻堅成果與實施鄉村振興戰略的重要歷史交匯期，處于保障糧食安全、穩定與農業農村優先發展面臨轉型升級、激發活力的關鍵階段。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳進一步印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，鼓勵培育一批“規模適度、生產集約、管理先進、效益明顯”的農戶家庭農場，突出抓好家庭農場新型經營主體，調整農業生產結構，培育新型職業農民，提高糧食產量和糧食生產效率，發展現代農業。家庭農場作為社會主義新農村建設中極具活力的新型農業經營主體，為我國新時代農業現代化發展提供了新動能。

1? 依法加強我國家庭農場發展的現實意義

發展家庭農場是黨和政府完成重中之重的“三農”工作目標重要方式之一。2008年中共十七屆三中全會以規模經營主體的概念提出建設“家庭農場”;2013年中央一號文件正式規定了“家庭農場”的發展政策;近幾年中央一號文件強化法治為主的農村治理方式，鼓勵、保障、支持農村發展多種形式的適度規模經營，促進鄉村振興戰略實施，保障糧食安全。

根據農業農村部指導意見，家庭農場是指以農村家庭成員為重要勞動力，以農業收入為家庭收入重要來源，利用家庭承包土地或流轉土地從事規模化、集約化、商品化、制度化建設，拓展農業生產的新型農業經營主體。家庭農場實現了投資者盈利目的、經營者現代化管理方式和勞動者謀生存求發展的有機融合與統一。

目前我國形成了上海松江、吉林延邊、浙江寧波、湖北武漢和安徽郎溪五大家庭農場示范區，除此之外各地都在積極探索家庭農場發展新模式。吉林延邊州具有悠久的水稻種植歷史和良好的自然環境，當地積極利用天然地理優勢，通過政策引導農戶進行土地流轉，推行“公司+合作社+農戶”發展方式，截至2015年共培育家庭農場多達1 900個，水稻總產量達204 658噸，實現糧食產量穩步增長并取得較好的經濟收益[1]。武漢家庭農場自2011年起，通過當地政府出臺多項政策支持，突出水稻種植、水產養殖、種養結合與循環農業等多種發展模式，加大“農超農社對接”等產業項目服務，推廣農業經濟發展保障糧食生產成效顯著。浙江省衢州開化縣毛峰家庭農場經營規模達21公頃，利用法定方式注冊“立江”牌商標打造品牌優勢，推廣農業質量安全標準高的綠色有機農產品，擴大市場份額和產品知名度，獲得衢州市2017年“省級示范性家庭農場”稱號。

上述家庭農場發展的成功經驗與治理機制創新，為新時期我國糧食安全保障和農村經濟向現代農業發展的積極轉變提供了重要實踐意義：一方面，通過家庭農場培養新型現代職業化農民，提高了農村土地利用率和現代農業技術水平，促進糧食生產適度規模化、集約化、制度化經營增量提質;另一方面，家庭農場保留了我國以家庭為單位的傳統農業文化，依法有序發展先進耕種技術和提高現代農業管理水平，不斷提高農產品附加值，保障農民獲得更多實惠，促進我國鄉村振興戰略的有效實施和糧食生產穩產量、穩增長目標的順利實現。

2? 家庭農場發展治理機制存在的不足及原因

我國現代農業發展方向由單純追求產量增長向既要保證糧食產量穩定增長，又要提升農業質量發展導向轉型。保障糧食安全任務艱巨，必須樹立科學的糧食安全觀，有效實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略。當前，我國家庭農場發展仍處于探索完善階段，面臨傳統農戶和農業經營主體向新型農業經營主體轉換過渡期，家庭農場發展治理機制還不夠成熟，相關制度建設、產業扶持政策和配套措施不夠完善，制約我國家庭農場發展的現實問題較為突出等情況。

2.1? 法律主體性質的界定與確認較為模糊

我國家庭農場作為穩定糧食生產和促進農村經濟發展的重要經營主體，從事農業生產的同時參與市場交換，屬于法定市場主體地位。但現行相關法律對家庭農場的市場主體性質的界定較為模糊，家庭農場的市場主體形式缺乏明確的法律標準和實質的法律確認。

（1）家庭農場通常以農村家庭或戶口為單位在市場中進行經濟活動，農戶利用土地承包或流轉獲得土地集中，理應認定為具有獨立經濟地位的農村承包經營戶，同時也應賦予民法規定的民事法律主體資格。為方便各地農業部門對家庭農場進行有效管理，便利交易相對人能夠快速獲得家庭農場的詳細信息，現行公布意見及各地方政府出臺了一系列政策對家庭農場登記注冊提出了要求，但均未明確賦予家庭農場獨立的市場主體資格，也未依法規定家庭農場享有的民事權利和民事義務，家庭農場的市場主體法律性質始終處在模糊之中。

（2）各地方政策要求家庭農場登記注冊的種類與標準各不相同，未依法明確家庭農場屬于何種民事主體，適用何種登記制度。根據各地方規定家庭農場登記種類多以商主體登記為主，目前主要包含個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業、公司等組織形式。此外，山東省規定了家庭農場還可登記為專業合作社形式。商主體登記制度在我國現行法律制度中雖規范較為全面，如《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業法》均直接規定了商主體登記制度[2]。但是，家庭農場注冊標準的多樣化使同一性質的市場主體，享有截然不同的法定權利，承擔不盡相同的法律義務，違背了權利與義務相統一的基本原則。

（3）家庭農場系以農村家庭經營為依托形成的農業產業集中，特別是糧食生產集中地區的家庭農場，應屬于農業相關部門管理。但目前，家庭農場普遍適用商主體登記制度，國家市場監督管理部門與農業農村管理部門存在交叉監管的“真空”地帶，并沒有形成明確的制度規定和統一的思想認識。家庭農場農戶在糧食生產和市場經營中得不到法律的有效保護，出現諸如交易主體資格限制等法律問題難以妥善解決[3]。家庭農場的合法權益保護較難，農糧穩定安全的挑戰較大，市場交易的法律風險較高。

2.2? 治理方式的創新探索相對落后

科學治理機制是制約家庭農場發展的首要因素，許多家庭農場仍依賴傳統農業經營理念，生產結構混亂且效率不高，視野開拓性不足。以技術推廣為主的傳統農業治理機制難以滿足現代家庭農場的綜合性需求，難以提升家庭農場現代經營管理機制，更難以保障糧食生產質量和農產品生產效率，無法解決糧食供求矛盾的現實問題。

安徽郎溪縣家庭農場作為全國示范性家庭農場，雖然發展速度較快，規模較大，但農場治理機制發展仍然較為落后。安徽郎溪家庭農場以經營糧食、蔬菜、茶葉等傳統農作物為主，經營范圍穩中求進，農產品產量和農場規模逐步擴大。既有普通農戶、農業大戶轉換的家庭農場，也有農村合作社或當地企業參與經營的家庭農場，糧食產量和經濟收益顯著高于全縣普通種糧農戶收入。但是，由于郎溪家庭農場農業科技運用和技術轉換能力十分有限，管理機制和生產技術相對落后，家庭農場經營質量沒有顯著提升，且郎溪家庭農場主多為農村留守農戶，受教育程度較低，未制定相關農業生產標準和糧食生產技術規程，運用現代科技提升農業生產技術的創新能力不高[4]。

現階段，家庭農場往往采用“科研機構+企業+農場”“觀光休閑+家庭農場+合作社”等經營模式，形成農業指導、技術應用與市場效益相結合的良性合力機制。但總體來說，家庭農場農戶綜合素質普遍不高，應對市場風險能力不足，農業科技運用能力不強，基礎設施和農業機械化簡陋，依賴于傳統的農業耕作技術和管理方式，法治意識和治理能力較弱，盲目擴大生產經營，創新治理方式探索有待加強。

2.3? 解除土地流轉的制約因素相對困難

我國農村土地“三權分置”政策的有力實施和實踐創新，落實了土地集體所有權，放活了農村土地經營權，保障了“藏糧于地”可持續發展的國家糧食安全底線。農村集體經濟是社會主義新農村建設中不可缺少的重要經濟基礎，也是發展現代農業，提高農業創新力、競爭力和農業質量、效益的重要途徑和措施[5]。實踐中，許多農戶惜地意識較強，不愿長期放棄土地使用權，影響了農村土地的規模化集中，同時耕地質量逐年下降，中低產量農田占比較大。家庭農場生產的基礎和生產的規模難以穩定，生產效率和農產品質量普遍不高。

實踐中，我國農村土地流轉制度運行仍不規范，出現了如土地確權困難、土地流轉合同缺失、流轉合同條款缺陷等多種法律問題。大量家庭農場因土地流轉價格上漲過快，土地無法有效集中，難以擴大經營規模，農戶在家庭農場經營過程中普遍擔憂土地流轉的風險且很難尋求法律保障。很多研究者發現我國農村土地多以出租形式流轉，租期普遍較短，經過流轉獲得的土地穩定性不足，影響了農業投資[6]。確保農村大量土地和耕地租期穩定且較長時間集中在農戶手中難點較多。我國工業化進程飛速發展，大量農民進城務工，為防止土地荒蕪、農田荒廢喪失經濟價值，往往會選擇土地流轉方式增加財產收入。但是，大量農民工因城市戶籍、醫療、住房等權益獲得較難，往往選擇較為短期的土地流轉方式且一般難以長期穩定。家庭農場通過土地流轉進行長期集中經營的阻力很大，而土地流轉制度設計、土地頒證確權、土地交易管理制度等方面的規定仍不夠完善，造成大量農民對土地使用權范圍界定不清，難以充分利用土地使用權獲取經濟效益，土地流轉現實困境制約著家庭農場長遠穩定的規模化發展進程。

2.4? 支農融資措施相對較少

我國既是農業生產的大國，也是糧食消費的大國。現階段，我國糧食供求關系矛盾突出，糧食進口量居高不下，增產邊際成本逐年增加。多數家庭農場固定投資占比較大，生產性基礎設施、建筑生產投資、生產機械設備購置等方面資金使用較多。對于以戶為單位的家庭農場來說，家庭農場投資總額相對較大，但融資渠道很窄。一方面，家庭農場從各地方政府財政途徑得到的獎補資金有限;另一方面，銀行及保險公司針對家庭農場提供的商業資金支持、理財產品及農業保險的品種和覆蓋面相對較窄，缺乏適合家庭農場的保險產品，造成融資困難、保險難的種種問題，制約家庭農場發展。

郭熙保[7]就武漢607戶家庭農場調研指出，武漢家庭農場2012-2017年生產性基礎設施戶均投資額為38.83萬元，農戶投資金額較大但融資較難。同時，我國家庭農場監管機制仍很不完善，未明確賦予相關監管主體監督職權，無法對家庭農場進行產業動態跟蹤監管，資金定向支持能力和信息動態跟蹤能力較弱，無法形成有效精準幫扶，難以推動家庭農場提升質量和效益，升級糧食精深加工工藝，開發市場潛在需求促進高質量發展。

2.5? 社會治理服務供給相對不足

家庭農場持續健康發展離不開完善的農業社會服務體系，各地區農業服務技能培訓和勞務提供有待完善，農業生產資料開拓性嚴重不足。多數家庭農場主文化知識水平不高，農場經營能力不強，存在部分老齡化現象，缺乏掌握現代農業發展技術和企業管理技術的高級人才。各地方人才機構未建立專業的農業人才供給庫，農業技術與農場管理的教育培訓比較落后，培育新型現代化家庭農場人才需求無法滿足。如山東家庭農場調研顯示，初中、小學及以下學歷的家庭農場主占全部農場主人數的74%，大多數農場主年齡較高，學習能力和經營管理能力較弱，難以適應現代發展需要[8]。

面向家庭農場農業專業性服務組織較少，提供糧食市場信息、耕種指導、病蟲害防治等服務內容不多，農產品銷售渠道和抵御市場風險的能力不高。隨著農民進城務工數量逐年增加，農場雇工的成本越來越高，但雇工素質并沒有顯著提升且流動性較大，接受農業新技術的能力較弱。一些地區政府和農業部門缺少家庭農場幫扶政策，未建立農業科技推廣和開發的信息平臺，缺少農產品配套服務和中介組織，產供銷一體化效率低，無法滿足家庭農場市場信息需求，阻礙了家庭農場的現代化經營發展方向。

3? 保障糧食安全探索家庭農場治理機制創新

創立和加快建設中國家庭農場治理機制，是實施鄉村振興戰略、健全農村市場體系、牢牢守住糧食安全底線的重要內容和客觀需要。既要發揮多種形式的適度規模經營帶動農業經濟轉型，又要注重將小農戶培育為家庭農場和農民合作社這兩種新型經營主體，加強糧食科技創新，推動家庭農場高質量發展。社會主義市場經濟本質是法治經濟，農業現代化的有序健康發展必須建立健全農村市場服務體系和法律制度，探索創新符合時代發展的農村產業治理機制，促進農業現代化轉型和糧食產量穩增長目標的實現。

3.1? 依法明確家庭農場的市場主體性質與地位

農村經濟市場的建立要讓千百萬農戶成為農村市場的直接經營者，讓農民獲得商事經營主體資格，保障農村市場交易的安全穩定離不開法律職能作用[9]。如何在法治范圍內確定家庭農場市場主體資格法律屬性是一個值得考慮的重要問題。家庭農場由于其主體的特殊性與個體工商戶和公司企業有著根本性質上的區別。個體工商戶從事商業經營活動注冊登記手續較為簡單，享受稅收優惠的同時與家庭農場自主管理的家庭經營相契合，但是其本身作為非法人主體不能獨立承擔法律責任，規模較小管理松懈，不利于家庭農場規模化發展。個人獨資企業是由一個自然人投資經營的企業，家庭農場采用此形式注冊首先不符合家庭成員化的要求，其次個人獨資企業也需以其全部財產對外承擔無限責任，同普通合伙企業一樣需全體合伙人對外承擔無限責任，農戶注冊的積極性在一定程度上受到影響。有限責任公司制的注冊形式能夠具有獨立法律主體地位，且責任承擔有限性原則能夠解除農戶內心顧慮，但公司組織機構設置、財務制度和其他管理形式與傳統以家庭為依托的家庭農場基礎相違背且制度較為繁瑣，易片面追求公司盈利規模忽略家庭屬性。家庭農場經濟基礎薄弱且在發展初期需要大量資金投入，現行政策在家庭農場注冊形式上予以多種選擇，不同組織形式的家庭農場承擔不同法律責任，不符合當前我國農村法治建設和科學治理的內在要求。

家庭農場在當前市場領域中應認定為市場主體，且應具有獨立的法律地位。農場經營承包小農戶作為自然人主體，不能進入市場領域直接參與市場經營活動，但通過注冊登記或作為公司股東入股等方式可以間接獲得經濟主體經營權利。設立家庭農場獨立法律主體地位，一方面確認家庭農場市場主體屬性，設立家庭農場有限責任方式，明晰法律責任承擔;另一方面保護家庭屬性依托，強調以戶為單位形成規模經營，便于資金投入以集中生產資料。同時，結合國外經驗來看，家庭農場應由我國農業部門統一管理并進行登記注冊，凡取得了農村土地承包經營資格的農民或者農戶可進行家庭農場注冊登記，其登記的家庭農場應在法律范圍內認定其為具有獨立主體資格的市場主體，根據其經營范圍可分為種植業家庭農場、養殖業家庭農場、種養結合家庭農場和其他行業家庭農場。

3.2? 選用適合家庭農場治理的新方式

家庭農場是適應現代農業規模化發展的有效手段，也是農業發展轉型和農村經濟提質的突出方式。在現代農業發展過程中改革傳統小農經濟的發展方式，在家庭聯產承包責任制基礎上，適度擴大規模經營，提高農村土地利用率和市場競爭力。江蘇省淮安市建光家庭農場于2016年5月依法登記注冊，主要耕種玉米、花生等糧食作物。通過與該村41戶村民簽訂土地流轉合同實現規模經營，確定板塊化種植思路，運用自動灌溉技術種植水果玉米，牽頭成立了農機合作社與農業合作社形成產業規模集中，糧食產量逐年遞增，經濟效益持續良好發展。由實踐經驗可知，家庭農場發展離不開法治保障，依法規范管理制度，探索創新治理方式，形成自主、規范、科學、經濟的農場“自治”模式，走規范化、集約化、規模化、制度化經營之路。

第一，家庭農場經營要改變傳統農業發展理念，結合本地優勢提升現代管理能力和水平，打造特色農產品品牌，完善家庭農場組織、人員、財務等各項管理制度，制定生產技術規范，同時學習優秀示范農場經驗，因地制宜調整家庭農場生產結構保持良性發展;第二，家庭農場加強科研機構和商業企業的良性互動，通過經濟交流與合作促進農糧產品轉型升級，探索多層次發展新方向;第三，家庭農場須不斷改進農業生產技術，提升農產品質量，確保家庭農場產品提質創優基礎上研究符合市場預期的新產品;第四，改善家庭農場基礎設施建設，加大農業機械化和科技化投入，加大科技運用的力度，探索人工智能化管理方案;第五，加強農業技術人才引進，定期對家庭農場村民進行農技培訓，保持示范家庭農場定期交流機制，創新家庭農場經營方式提升生產效率。

3.3? 改革制約家庭農場發展的土地流轉制度

黨的十九大報告中指出，要深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，第二輪土地承包到期后再延長30年，保障農民財產權益并壯大農村集體經濟。現行土地流轉政策始終站在利農惠農的角度給農戶吃了一劑強有力的“定心丸”，土地承包期限的延續為家庭農場集約化、規模化經營提供了政策保障，賦予農戶更多的土地權利，堅持完善土地流轉政策，穩定土地流轉關系。在堅持中央關于土地承包關系穩定并長久不變政策基礎上，改革我國土地流轉制度，著重解決土地流轉期限問題。現階段，土地承包權與經營權可以適當分離，在第二輪土地承包到期后可再延長30年。延長期內的土地政策應保證小農戶對承包土地享有占有、使用、收益、處分等權利，確保土地承包關系的長期穩定。

重點探索改革土地流轉期限限制，針對地方村民小組和村民委員會范圍內的土地流轉不受土地承包延長30年期限限制，鼓勵農村土地流轉自由化。逐步形成村委會或村小組集體以戶為單位的規模化家庭農場，發展村集體家庭農場現代管理制度，使小農戶與現代農業發展有機銜接。家庭農場規模化經營、土地集約化發展方向，也可根據不同家庭農場經營種類規定最低土地流轉期限標準。通過建立土地流轉信息平臺，服務土地流轉主體信息對接、政策解讀、流轉指導等多方位體系化銜接。

同時，防止土地過度集中及非農化用地，明確各方權利義務和法律責任。保證糧食產量穩定，就要保護好農業賴以生存的耕地資源，防止非農化用地造成的土壤污染。引導各服務主體整合資源，指導農場集約規模建設，支持企業參與高標準農田建設和耕地質量提升項目，妥善解決土地流轉糾紛，依法探索土地流轉的新方式，為培育現代化、規模化、效益化家庭農場提供有力政策保障，同時探索生態循環的土地保護方式，提高土壤養護意識。

3.4? 強化家庭農場建設的制度保障

首先，加強家庭農場建設發展的組織保障。國家農業部門履行對家庭農場資格審查登記和備案，家庭農場生產產品種類指導、生產經營管理培訓、對外交易和經濟糾紛調解的服務工作，并設立系統管理和精準服務的專職或兼職組織班子。國家商務行政管理部門履行對家庭農場市場的規劃安排、國內外家庭農場信息傳遞服務。

其次，加強家庭農場建設資金保障和金融支持。銀行金融部門要創造條件加大對家庭農場的貸款、投資和融資支持，探索無抵押、無擔保的小農戶小額信用信貸，完善農村土地承包經營權抵押貸款，實施糧食最低價格收購方案。政府要加大對家庭農場的政策支持，加大對所屬的家庭農場管理和服務部門的工作機構、工作人員、工作經費的安排和支持。財政稅務提供財政補貼和稅收減免的優化環境，出臺一些針對地方特色家庭農場獎補政策，加快完善金融支農政策體系。

再次，加強對家庭農場建設的風險管理機制，鼓勵地方保險結構建立符合當地特色優勢的農產品保險制度。其一，農業保險公司負責為家庭農場農作物和牲畜提供專項保險，商業保險公司負責家庭農場農作物保險單銷售及服務;其二，設立保險代理會，幫助家庭農場農戶根據自身情況制定選擇保險方案;其三，沒有保險的家庭農場受到家庭農場服務機構提供的非保險作物災害援助計劃，在不可抗力情況下造成的減少收成、存糧損失等情況下得到財政補助和援助。

3.5? 規范家庭農場運行的監督管理體制

針對我國家庭農場管理、監督、扶持的體制建設與工作機制問題，統一家庭農場登記主體，完善農業部門、市場監管部門、行業協會三方聯動監管體系，實行造冊、網上公布、頒發資格證書、定期公布等多種方式，管理審查家庭農場認定的主體資格。同時，三方管理部門制定家庭農場考核標準和工作細則，做好家庭農場定期抽查檢查和考核評價工作，對不符合檢查標準的假農場、差農場予以批評教育和懲罰，嚴重者予以清退。市場監管部門及行業協會履行對家庭農場的監督責任，督促監管部門依法履行職責。

同時，建立家庭農場及家庭農場家庭成員檔案制度和財務會計制度，實行家庭農場土地流轉合同的備案核查制度。建立家庭農場協會和家庭農場協會自律服務管理機制，增設家庭農場網上流動信息的社會評議制度。一方面，通過鄉鎮和縣級工作機構進行政策扶持和幫助以培育家庭農場發展;另一方面，通過示范性家庭農場制度，向各地方推廣和學習先進管理經驗和經營方法。在培育優質家庭農場的同時，制定家庭農場合理的退出機制，根據家庭農場組織形式區分不同的退出程序，保障家庭農場與利益第三人的合法權益依法得到保護。

3.6? 探索家庭農場“互聯網+治理”的智慧發展

當前，我國家庭農場應堅持共享、融合、創新的發展理念，積極探索創新“互聯網+治理”的智慧發展模式，合理利用物聯網、云計算及大數據等技術，整合家庭農場資源供給、產品結構和市場需求的決策服務，鼓勵家庭農場開發基于互聯網平臺的農業物流系統和糧食供需整合系統，形成市場配置的有效協同。探索創新農業社會化服務管理體系，利用互聯網等科學技術創新農業服務方式，培育面向農業市場的經營性或公益性服務組織，向農村市場提供多元專業的農業服務。“互聯網+”在中國農業農村經濟發展領域具有重大的應用前景[10]。通過農業互聯產業鏈，發展農業物聯網系統，提升農業生產經營管理水平，促進農業現代化顯著提升。

建立家庭農場服務平臺，通過農業精細化管理和農產品產銷銜接，實現糧食供給精準對接，提升家庭農場生產效率和增值空間，推動家庭農場提檔升級與現代農業發展有機銜接。同時，推進農業互聯網信息入戶，提供家庭農場政策解讀、市場動態、融資保險等多重服務信息，建立家庭農場實時監測體系，預測市場波動提供科學決策，培育規模化、集約化、制度化的現代“互聯網+”家庭農場，實現創新智慧治理與推動農村經濟發展并存，糧食安全保障與農業現代化穩步推進并舉的良好成效。

參考文獻

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收稿日期：2019-03-25

作者簡介：周繁勃，男，碩士，研究方向為訴訟法學與司法制度。