《公務員法》修訂草案的思考與展望

摘 ?要：我國基層公務員在長期發展過程中，一直面臨著兩大瓶頸：收入水平較低和晉升通道較窄。為了解決這兩大問題，國家試圖以推進職務職級并行制度為主線，打造公務員成長的新通道。當前，基層各項改革正處于攻堅期，各種矛盾問題易發多發，各種利益訴求不斷涌現，各種不穩定因素交織疊加。廣大基層干部干事創業的積極性、主動性直接決定了基層改革的成敗。2014和2016年國家先后兩次試點實施職務職級并行制度，深刻認識到不能對所有干部采取“粗放式管理”，迫切需要“分類管理、職薪并重、優進劣退”。因此，將職務職級并行制度寫入《公務員法》修訂草案之中，以法律的方式鞏固這一制度創新成果。可以說，公務員職務職級并行制度是適應新時代背景、具有中國特色的干部管理制度，為世界各國解決干部人事制度問題提供了中國智慧和中國方案。

關鍵詞：職務職級并行;基層干部;成長通道;好干部標準

一、引言

當前，我國正處于全面深化改革的重大戰略機遇期。新時代背景下各項事業的持續健康發展，需要廣大干部登高望遠、居安思危、守正創新、擔當作為。廣大基層干部戰斗在脫貧攻堅的第一線，扎根在祖國最需要的地方，為黨分憂、為黨盡責、為民造福，是工作時間最長、職業經歷最苦、精神壓力最大和社會誤解最深的一類特殊群體。他們身處各項改革工作的最前沿，面臨的社會矛盾多、工作壓力大、心理負荷重，面臨著晉升空間狹隘、收入水平不高、職業生涯發展受限等問題。這一系列問題已成為擺在各級黨政主要領導面前的重要難題。如何化解基層干部“收入低、晉升難”的內在矛盾，充分調動其干事創業的積極性，已成為亟待解決的共識性問題。

二、改革背景

習近平總書記在系列重要講話中強調，中國的政治問題核心是干部問題，我們既要抓“關鍵少數”，發揮“頭雁效應”;又要管“絕大多數”，發揮“規模效應”。黨的十九大報告指出，決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢，迫切需要調動和激發干部隊伍的積極性、主動性、創造性。2018年全國組織工作會議強調了，要堅持貫徹新時期“好干部”標準，堅持事業為上、以事擇人，建立一支忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍。當前，基層各項改革正處于攻堅期，各種矛盾問題易發多發，各種利益訴求不斷涌現，各種不穩定因素交織疊加。廣大公務員特別是基層公務員作為基層治理的主力軍，對決勝全面建成小康社會起到重要作用。

三、職務與職級并向制度的提出

職務與職級并行制度上升為國家法律不是一蹴而就，而是經歷了漫長的演進歷程，黨的十六大上就率先提出“完善干部職務和職級相結合的制度，建立干部激勵和保障機制”，這是黨的重要文件中首次提出職級制度。2009年9月，中共十七屆四中全會上提出“建立健全干部職務與職級并行制度，實行干部職級與待遇掛鉤”。2014年6月和2016年12月分別在部分地區試點實施職務與職級并行制度，取得較好成效。2015年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于縣以下機關建認公務員職務與職級并行制度的意見》的通知，明確增加職級晉升的通道（科員級、副科級、正科級、副處級和正處級5個職級）。最終，在2018年11月的第十三屆全國人大第六次會議上，職級制度作為《公務員法（修改草案）》的重要內容之一進入公眾視野，并將于2019年6月起正式施行。

在試點工作中，我們也出現一些亟待解決的問題。張馳（2018）基于實證研究對湖北省287名縣級及以下的在編公務員進行抽樣調查，分析結果顯示：我國縣域公務員職務與職級并行政策的評估綜合得分較低，特別是在充分性、效率性、公平性、回應性和適宜性方面有待進一步完善。楊梅（2018）也強調，在職務職級并行的試點工作中，仍然存在有實施范圍較窄、職級晉升條件嚴格、制度實施偏離初衷、配套制度不盡完善等問題。

通過2016年的試點工作，我們看到推行職務與職級并行制度是民心向背，順應了干部隊伍發展的大趨勢，有效調動廣大基層干部建功立業、擔當作為的熱情和積極性，緩解了職務晉升帶來的過度壓力。同時，也注意到試點過程中出現的晉升職級時間過長、品位分類難以推行、地方政府財政壓力過大、地方個性政策涵蓋不全、制度執行范圍不合理、考核制度不合理等問題。因此，為了鞏固本次試點成果、在全國范圍內普遍推行，同時也為了糾正試點過程中出現的問題，迫切需要將職務職級并行制度寫入《公務員法》之中。

四、具體做法

根據2014和2016年兩次試點工作的實施效果，《公務員法（修訂草案）》在職級制度方面做出了重大調整。

第一，用職級序列替代非領導職務序列，將職級與職務、級別共同作為公務員管理的基礎。《修訂草案》與現行的《公務員法》最大的變化在于用職級替代非領導職務。職級也由此成為干部任免、升降、獎罰的重要依據，也突出強調了“分類管理”的基本原則。

第二，在廳局級以下設置公務員職級層次，分為四等十二級。綜合管理類公務員的職級層次：一級巡視員、二級巡視員、一級調研員、二級調研員、三級調研員、四級調研員、一級主任科員、二級主任科員、三級主任科員、四級主任科員、一級科員、二級科員。行政執法類、專業技術類等其他職位類別的職級序列，將由國家另行規定。相比于現行的《公務員法》，《修訂草案》中的職級名稱基本沿用了非領導職務的名稱，但增加了四個職級層次。

第三，領導職務、職級應當對映相應的級別，領導職務和職級之間可以互相轉任、兼任。《修訂草案》規定，公務員的級別根據所任領導職務、職級及其德才表現、工作實績和資歷確定。同時，根據工作需要和領導職務與職級的對應關系，公務員的領導職務和職級可以互相轉任、兼任，符合規定資格條件的，可以晉升領導職務或者職級，打破了兩大系統彼此之間的壁壘。

第四，公務員職級實行委任制和聘任制，職級任免、升降需經過嚴格的程序。《修訂草案》規定，委任制公務員試用期滿考核合格，職務、職級發生變化，以及其他情形需要任免職務、職級的，應當按照管理權限和規定的程序任免。在晉升職級方面，根據個人德才表現、工作實績和任職資歷，參考民主推薦或者民主測評結果確定人選，經公示后，按照管理權限審批。公務員在年度考核中被確定為不稱職的，按照規定程序降低一個職務或職級層次任職。

黨的十九大報告提出“要建設一支高素質專業化的干部隊伍;堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制”。2018年8月中組部印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，對建立激勵機制和容錯糾錯機制，進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為提出明確要求。上述重要文件中都強調了干部激勵機制的重要性，而《公務員法（修改草案）》，特別是其中的職務與職級并行制度將對干部的激勵機制上升到法律層面，實現制度化、法制化。

《公務員法》作為干部人事管理的一般性法律，發揮著統領性和領導性的作用。而隨著時代的發展，其具體內容應因時而變、順勢而為，與時俱進，增加一些過去所沒有考慮到的、現在所面臨的新問題新挑戰。特別是自從2005年立法以來，不少地方政府在干部管理中有所創新，并取得卓越的成效，其中就包括2014和2016年在地方試點的公務員職務與職級并行制度。這些成功經驗和做法值得在全國范圍內推廣，讓更多的干部受益，因此寫入《公務員法》具有重要理論意義。

作者簡介：盛中華 中共黨員 浙江大學公共管理學院碩士研究生。