我國(guó)參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的進(jìn)展、不足及應(yīng)對(duì)策略

曾鳳偉

摘要：陸上礦產(chǎn)資源的不斷耗盡以及深海礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)的進(jìn)步，引發(fā)各國(guó)對(duì)國(guó)家海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的激烈爭(zhēng)奪，各國(guó)紛紛通過(guò)積極參與國(guó)際規(guī)則制定、制定國(guó)內(nèi)政策和法律以及加強(qiáng)國(guó)內(nèi)研究等各種方式，試圖在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得戰(zhàn)略性?xún)?yōu)勢(shì)。近年來(lái)，中國(guó)積極參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，但在參與的過(guò)程中還存在很多不足。本文擬從國(guó)內(nèi)視角，全面梳理我國(guó)參與國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)取得的進(jìn)展，總結(jié)目前我國(guó)在參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的不足，在此基礎(chǔ)上從戰(zhàn)略、法律、科技三個(gè)角度提出應(yīng)對(duì)策略，擬為國(guó)家參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)政策提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：國(guó)際海底區(qū)域;技術(shù);法律;戰(zhàn)略

中圖分類(lèi)號(hào)：G210.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：190416809

1引言

隨著陸上礦產(chǎn)資源的日漸消耗，對(duì)“區(qū)域”資源的勘探開(kāi)發(fā)利用成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，各國(guó)都想通過(guò)提高自身能力，保障應(yīng)有的和爭(zhēng)取更多的海洋權(quán)益。近年來(lái)，中國(guó)也逐漸將目光投向遠(yuǎn)洋，積極參與有關(guān)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的活動(dòng)中。

1.我國(guó)參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀

1.1國(guó)際海底區(qū)域礦區(qū)勘探成果豐碩

目前，國(guó)際海底管理局已經(jīng)同29名承包者簽訂了15年國(guó)際海底多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)殼勘探合同，其中包括17份多金屬結(jié)核勘探合同，7份多金屬硫化物勘探合同以及5份富鈷鐵錳結(jié)殼勘探合同。2001年我國(guó)簽訂了第一份多金屬結(jié)核勘探合同，2011年我國(guó)簽訂第一份多金屬硫化物勘探合同，2014年我國(guó)簽訂了第一份富鈷鐵錳結(jié)殼勘探合同，成為第一個(gè)與國(guó)際海底管理局簽訂3種類(lèi)型海底礦產(chǎn)資源勘探合同國(guó)家。2017年5月12日與國(guó)際海底管理局簽訂為期15年的勘探合同，我國(guó)成為第一個(gè)與擁有四塊礦區(qū)的國(guó)家，而目前與國(guó)際海底管理局簽訂3種類(lèi)型海底礦產(chǎn)資源勘探合同有俄羅斯和韓國(guó)。簽訂了這三類(lèi)合同之后，根據(jù)管理局目前制定的三個(gè)勘探規(guī)章，我國(guó)將在國(guó)際海底區(qū)域獲得相應(yīng)面積具有專(zhuān)屬勘探權(quán)和商業(yè)開(kāi)采優(yōu)先權(quán)的礦區(qū)。這是我國(guó)后續(xù)能否參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)的前提條件。

1.2深海技術(shù)取得突破性進(jìn)展

勘探技術(shù)方面：首先，取得突破性進(jìn)展的深海運(yùn)載設(shè)備就是“蛟龍”號(hào)潛水艇，該設(shè)備的研究開(kāi)始于2002年，至今已經(jīng)第16年，其從最開(kāi)始1000米級(jí)別的下潛試驗(yàn)，在2012年創(chuàng)造了7062米的同類(lèi)載人潛水器的最大下潛紀(jì)錄。其次，還有“深海勇士”號(hào)潛水器，“深海勇士”是我國(guó)繼“蛟龍”號(hào)之后第二臺(tái)深海載人潛水器，其國(guó)產(chǎn)化率達(dá)到95%。再次，“天涯”號(hào)著陸器，該著陸器于2016年搭載“探索一號(hào)”完成了首次深海科考，突破了海底一萬(wàn)米的禁區(qū)，這無(wú)疑都為我們參與國(guó)際海底資源開(kāi)發(fā)提供了很好的技術(shù)支持。最后是“海斗”號(hào)全海深無(wú)人潛水器，2017年，該設(shè)備最大下潛深度達(dá)10888米，創(chuàng)造了我國(guó)水下機(jī)器人最大下潛及作業(yè)深度的新紀(jì)錄。開(kāi)采技術(shù)方面：首先是海底礦物的輸送系統(tǒng)，2016年6月，中國(guó)五礦集團(tuán)公司所屬長(zhǎng)沙礦冶研究院承擔(dān)的“國(guó)家863計(jì)劃項(xiàng)目”，在南中國(guó)海某海域成功進(jìn)行“深海揚(yáng)礦泵管輸送系統(tǒng)”海上試驗(yàn)，并通過(guò)專(zhuān)家組驗(yàn)收。其次是對(duì)于輸送到水面的海底礦物進(jìn)行裝載和簡(jiǎn)單加工的水面支持系統(tǒng)，如由福建省馬尾造船股份有限公司承建的全球首制MW301-1#227米深海采礦船，該船配置有全球首制的各類(lèi)采礦系統(tǒng)，具備于2500米深海區(qū)域采礦作業(yè)的能力，可持續(xù)海上定位作業(yè)長(zhǎng)達(dá)5年。

1.3深?？瓶汲晒S碩

從2005年“大洋一號(hào)”開(kāi)始第一次環(huán)球科學(xué)考察，至今，中國(guó)大洋科考第49航次已經(jīng)啟動(dòng)。調(diào)查的區(qū)域除了北冰洋之外，遍布大西洋、太平洋和印度洋三大洋;調(diào)查的內(nèi)容不僅僅包括國(guó)際海底區(qū)域中的三類(lèi)礦產(chǎn)資源，還包括其他生物資源。此外，調(diào)查勘探活動(dòng)中還有一個(gè)重要內(nèi)容就是在開(kāi)采試行之前做好環(huán)境評(píng)價(jià);調(diào)查的隊(duì)伍也增加了新的組織，即中科院深淵科考隊(duì)，這是專(zhuān)門(mén)針對(duì)深海的一個(gè)科考隊(duì)。調(diào)查中的深海技術(shù)設(shè)備也不斷升級(jí)，這也為科考取得重大成果提供了更好的條件。

1.4國(guó)內(nèi)法律規(guī)范逐漸完善

《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《深海法》）于2016年5月1日正式實(shí)施，是我國(guó)首部關(guān)于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的法律?！渡詈７ā反_立了我國(guó)對(duì)國(guó)際海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的許可制度、環(huán)境保護(hù)制度、科技發(fā)展與資源調(diào)查等制度，并對(duì)于違反法律規(guī)定的主體規(guī)定了法律責(zé)任，以確保法律的有效實(shí)施。從國(guó)際角度，是擔(dān)保國(guó)履行擔(dān)保責(zé)任的一個(gè)方面;從國(guó)內(nèi)角度，深海立法不僅有利于深海礦產(chǎn)資源探勘開(kāi)發(fā)承包者在工作時(shí)有法可依，在需要救濟(jì)時(shí)有法可循，而且深海立法還有利于國(guó)內(nèi)的資源整合，技術(shù)的共享。

此外，2018年1月3日，為了《深海法》更好的實(shí)施，海洋局印發(fā)了兩套配套規(guī)范性文件，分別為《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)資料管理暫行辦法》與《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)樣品管理暫行辦法》，該兩項(xiàng)規(guī)范性文件對(duì)《深海法》中有關(guān)資料和樣品匯交制度做了細(xì)化，增加了該項(xiàng)法律規(guī)定的可操作性。

2.我國(guó)參與國(guó)際海底礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)面臨的不足

2.1深海采礦技術(shù)相對(duì)滯后

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，雖然我國(guó)正在快速發(fā)展，但是仍存在差距。國(guó)際上大規(guī)模的深海固體礦產(chǎn)資源開(kāi)采技術(shù)研究始于20世紀(jì)50年代末對(duì)多金屬結(jié)核開(kāi)采技術(shù)的研究。例如日本從60年代就著手研究深海多金屬結(jié)核的開(kāi)采技術(shù)，而中國(guó)則起步較晚。

至于目前中國(guó)本身的深海海底礦產(chǎn)資源開(kāi)采技術(shù)水平也無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際開(kāi)采的需求，比如在海底礦產(chǎn)資源采集方面，由于富鈷結(jié)殼在海底存在的形式很特別，目前的海底礦物采集設(shè)備還無(wú)法有效地將礦物質(zhì)與其他巖石有效剝離。這一點(diǎn)既是國(guó)際上仍然面臨的技術(shù)困境，也是我國(guó)存在的不足。此外，海底采礦車(chē)行走技術(shù)也是國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)采的技術(shù)難題，由于海底摩擦力小，就連陸地上常用的履帶式采礦車(chē)也很難滿(mǎn)足水底移動(dòng)的需求?？傮w而言，目前不存在成套的國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)采系統(tǒng)，無(wú)法對(duì)可能產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，甚至是成本問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估。成本的難以評(píng)估也使得對(duì)本就波動(dòng)的礦產(chǎn)資源供求市場(chǎng)進(jìn)行需求預(yù)測(cè)。

2.2國(guó)內(nèi)相關(guān)法律體系還不夠完善

相較于技術(shù)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家而言，我國(guó)深海立法較晚，相關(guān)的法律體系還沒(méi)有完善。從立法時(shí)間上，美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、日本四個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家早在上個(gè)世紀(jì)80年代就完成了立法，例如美國(guó)早在1980年就制定了《深海硬礦物資源法》。這一點(diǎn)說(shuō)明我國(guó)在這方面經(jīng)驗(yàn)不足，認(rèn)識(shí)不夠，這也使得我國(guó)《深海法》遲遲不能出臺(tái)。從內(nèi)容上看，《深海法》一共只有29個(gè)條文，內(nèi)容不可能規(guī)定的那么詳細(xì)，目前缺乏一定的操作性。雖然海洋局已經(jīng)印發(fā)了兩套配套實(shí)施的規(guī)范性文件，但是仍有很多規(guī)定需要明確。例如在審批程序和許可方面，《深海法》第七條只規(guī)定了由國(guó)家海洋主管部門(mén)進(jìn)行審批，較為模糊。而對(duì)于有些規(guī)定，則需要做好與現(xiàn)有法律銜接，例如法律責(zé)任方面，《深海法》第六章作出了相應(yīng)規(guī)定，但是規(guī)定中主要是關(guān)于行政處罰的，關(guān)于刑事責(zé)任的追究則較為模糊。

2.3國(guó)家深海開(kāi)發(fā)重視不足

雖然近年來(lái)我國(guó)目光逐步由陸地向海洋延伸，但是對(duì)于深海的開(kāi)發(fā)利用還是投入不足，多圍繞南海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作業(yè)。從今年以及往年的兩會(huì)召開(kāi)情況來(lái)看，雖然把建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)作為戰(zhàn)略目標(biāo)之一，但是目光主要還是集中在近海以及與周邊國(guó)家的一些爭(zhēng)端海域，而對(duì)深海海底資源的勘探開(kāi)發(fā)卻沒(méi)有給予足夠的重視。

此外，我國(guó)在參與國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)方面還存在其他不足，比如海洋科學(xué)研究不足。從現(xiàn)有的研究來(lái)看，目前關(guān)于國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的成體系的研究是很缺乏的，包括對(duì)于國(guó)外相關(guān)立法的梳理以及比較研究是沒(méi)有很深入的，僅是從年份以及部分內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比研究，研究水平仍相對(duì)較低，這樣不利于我國(guó)參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和管理工作。

3.我國(guó)參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的應(yīng)對(duì)策略

3.1發(fā)展深海戰(zhàn)略

自《公約》確立各種海洋法律制度之后，各國(guó)之間開(kāi)始了一場(chǎng)新的海洋領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)奪和海洋權(quán)益維護(hù)戰(zhàn)爭(zhēng)，各國(guó)主要爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中在島嶼主權(quán)的歸屬、海域和大陸架的劃界以及管轄海域內(nèi)資源的分配問(wèn)題。鑒于《公約》規(guī)定“區(qū)域”及其資源是人類(lèi)的共同繼承財(cái)產(chǎn)，但是這一規(guī)定只是賦予每個(gè)國(guó)家擁有均等的獲得“區(qū)域”內(nèi)資源的權(quán)利，但并不是賦予每一個(gè)國(guó)家的均等的資源，是否能分享到“區(qū)域”內(nèi)的資源除了取決于國(guó)際海底資源分配的相關(guān)制度，更重要的是取決于各國(guó)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的能力。而根據(jù)中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中資源的消耗量和國(guó)內(nèi)資源存儲(chǔ)量來(lái)看，國(guó)內(nèi)的資源是無(wú)法滿(mǎn)足發(fā)展需求的，因此，積極參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)十分重要。我國(guó)應(yīng)該重視遠(yuǎn)洋的發(fā)展，確立深海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，而不能僅僅注重開(kāi)發(fā)利用近海的資源。國(guó)家管轄范圍內(nèi)的資源，我們無(wú)需競(jìng)爭(zhēng)，而國(guó)際海底區(qū)域以及公海的資源是國(guó)際大市場(chǎng)中的資源，誰(shuí)有能力誰(shuí)就有權(quán)利獲取更多的資源，享有更多的利益。

3.2完善相關(guān)法律體系

2016年《深海法》的頒布實(shí)施是我國(guó)在參與國(guó)際海底資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)方面取得的一種進(jìn)步，但是相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我們的立法實(shí)踐較晚，法律體系還不夠完善。因此，為了《深海法》的有效實(shí)施，我國(guó)應(yīng)該加緊調(diào)研，確定具體行政制度。目前我國(guó)原海洋局已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)資料樣品匯交及申請(qǐng)使用制度，但是有關(guān)“區(qū)域”資源勘探開(kāi)發(fā)的行政許可制度、環(huán)境調(diào)查評(píng)估制度以及其他制度等，都亟需相應(yīng)的可操作性的制度加以明確。此外，除了以《深海法》為核心的法律體系需要配置制度完善之外，其實(shí)與其他法律的有效銜接以及制度的合理性或者可適用性可能仍需進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研和對(duì)比研究。例如在在法律責(zé)任方面，德國(guó)規(guī)定最為詳細(xì)，不但區(qū)分了行政責(zé)任與刑事責(zé)任，并且在刑罰種類(lèi)方面設(shè)置了罰金、有期徒刑等。

3.3加強(qiáng)海洋科學(xué)研究

從目前的研究來(lái)看，關(guān)于國(guó)際海底或者深海海底或者國(guó)際海底區(qū)域方面的書(shū)籍是相當(dāng)少的。這說(shuō)明相關(guān)的理論研究以及實(shí)踐總結(jié)很少，缺乏對(duì)國(guó)外的深海資源勘探開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀的總體了解，相關(guān)法律制度也缺乏系統(tǒng)的梳理，因此我建議國(guó)家鼓勵(lì)在這方面的研究，以便在這方面更好的提高理論知識(shí)。不管在技術(shù)方面還是科學(xué)考察成果方面、法律制度建設(shè)、戰(zhàn)略選擇層面的研究都是我們目前需要重點(diǎn)學(xué)習(xí)和研究的。

此外，我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際海底開(kāi)采規(guī)章的制定，提高中國(guó)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。只有積極參與規(guī)則的制定，才有可能在最后的規(guī)則中體現(xiàn)出參與者的意志。加強(qiáng)國(guó)際合作。脫離國(guó)際軌跡，也就會(huì)離國(guó)際大舞臺(tái)越來(lái)越遠(yuǎn)。因此建議我國(guó)相關(guān)參與者注意與世界接軌，加快我國(guó)在“區(qū)域”開(kāi)發(fā)的步伐，實(shí)現(xiàn)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)